Навчальний посібник Управління Земельними Ресурсами В. В. Горлачук В. Г. В'юн А. Я. Сохнич (частини 1)
Міністерство освіти і науки України
Миколаївський державний гуманітарний університет
Імені Петра Могили
Комплексу "Києво-Могилянська академія"
В. В. Горлачук
В. Г. В'юн
А. Я. Сохнич
Навчальний посібник Управління Земельними Ресурсами В. В. Горлачук В. Г. В'юн А. Я. Сохнич
Навчальний посібник
За редакцією доктора економічних наук, професора В. Г. В'юна
Рекомендовано Міністерством освіти та науки України як навчальний посібник для студентів і викладачів вищих навчальних закладів 3-4 рівнів акредитації
Миколаїв
Видавництво МДГУ їм. Петра Могили
Комплексу "Києво-Могилянська академія"
2002
ББК 65.9(2)315(2Ук)я73
У 67 УДК 332.2.021.8(477)(075.8)
Рекомендовано до друку Вченою радою Національного університету "Києво-Могилінська Академія", Науково-технічною радою Центру системних досліджень і розвитку Ради по вивченню продуктивних сил України Національної Академії наук України.
Рекомендовано Міністерством освіти та науки України як навчальний посібник для студентів і викладачів вищих навчальних закладів ІІІ-1У рівнів акредитації.
Рецензенти:
Михасюк І. Р. доктор економічних наук, академік АН Вищої школи України, професор (Львівський національний університет ім. І. Франка)
Бриндзя З. Ф. доктор економічних наук, професор (Тернопільська академія народного господарства)
Волощук М. Д. доктор сільськогосподарських наук, професор, академік УЕАН, лауреат Державної премії в області науки Грабак Н. Х. доктор сільськогосподарських наук,
Професор (Миколаївська державна аграрна академія)
Управління Земельними ресурсами: Навчальний У 67 посібник / В. В. Горлачук, В. Г. В'юн, А. Я. Сохнич; За ред. В. Г. В'юна. - Миколаїв: Вид-во МФ НаУКМА, 2002. -316с.
I8ВN 966-7458-60-1
На основі багаторічних досліджень авторів вперше висвітлено суть, основні етапи розвитку системи управління земельними ресурсами від найдавніших часів до сучасності. Досвід минулого дає змогу зрозуміти сучасний стан землекористування, визначити його ціннісні орієнтири, альтернативні шляхи розвитку системи управління земельними ресурсами при сучасному становленні ринкової економіки в Україні. Велика увага приділена висвітленню організаційних, економічних, фінансових та екологічних аспектів сучасного управління земельними ресурсами.
Для студентів і викладачів вищих навчальних закладів ІІІ-ІУ рівнів акредитації, спеціалістів народного господарства, фахівців державних земельних органів, усіх, хто цікавиться проблемами управління земельними ресурсами.
ББК 65.9(2)315(2Ук)я73
© В. В. Горлачук, В. Г. В'юн, А. Я Сохнич, 2002
І8ІШ 966-7458-60-1 © МДГУ ім. Петра Могили, 2002
ЗМІСТ
Вступ..
1. Наукові аспекти використання земельних ресурсів....
1.1. Земля як цілісний об'єкт управління..
1.2. Використання земельного фонду...
1.3. Основні принципи організації раціонального використання та охорони
Земель в умовах ринку...
1.4. Земельна рента як важіль управління земельними ресурсами..
2. Науково-організаційні засади формування системи управління
Земельними ресурсами......
2.1. Поняття управління земельними ресурсами...
2.2. Предмет науки і методи дослідження...
2.3. Еволюція розвитку управлінської школи..
2.4. Вітчизняний розвиток теорії управління.....
2.5. Роль управління земельними ресурсами...
2.6. Мета і завдання ефективного управління земельними ресурсами...
2.7. Методи управління
2.8. Наукові принципи управління...
2.9. Функції управління...
2.10. Загальна характеристика функцій управління....
2.11. Стратегія і тактика управління.......
2.12. Стиль управління.....
3. Періодизація історії розвитку системи управління земельними ресурсами ....
3.1. Управління земельними ресурсами в дохристиянський період....
3.2. Управління земельними ресурсами в ранній християнський період...
3.3. Земельні відносини та управління земельними ресурсами Київської Русі..
4Управління земельними ресурсами
3.3.1. Формування адміністративно-територіального утворення
Київської Русі як об'єкта управління....
3.3.2. Соціально-економічні штрихи до портретів державотворців Русі...
3.3.3. Розвиток системи управління використанням та охороною
Земель Київської Русі.....
3.4. Управління земельними ресурсами в період Литовської доби...
3.5. Польський період управління земельними ресурсами..
3.6. Московський дореформений період управління земельними
Ресурсами (1687-1861 рр.)...
3.7. Управління земельними ресурсами в Україні за царсько-російської доби
В пореформений час (60-ті роки XIX ст. - початок XX ст.).
3.8. Управління земельними ресурсами в період Столипінської реформи...
3.9. Розвиток системи управління земельними ресурсами в Галичині...
3.10. Особливості управління земельними ресурсами в Україні
(1917 р. - кінець 30-х років XX ст.)..
3.11. Управління земельними ресурсами в післявоєнні роки
(1945 р. - початок 90-х років XX ст.).........
4. Правові аспекти управління земельними ресурсами.....
4.1. Конституційні засади управління...
4.2. Земельний кодекс - правова основа ефективного управління.....
4.3. Законодавчі акти та нормативні документи в системі управління..
4.4. Реалізація Указу Президента України "Про невідкладні заходи
Щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки".
5. Інституційний механізм системи управління земельними ресурсами.....
5.1. Органи державного управління......
5.2. Компетенція вертикальної ієрархії в галузі управління.....
5.3. Підготовка кадрів для державних земельних органів............................
6. Інформаційне забезпечення системи управління земельними ресурсами....
6.1. Теоретичні засади інформаційного забезпечення.......................
6.2. Земельно-кадастрова інформація.....................................................
6.2.1. Земельно-реєстраційна система................................................
6.2.2. Грошова оцінка земель як механізм управління.............................
6.2.3. Експертна грошова оцінка земельних ділянок.............................
6.2.4. Планово-картографічне забезпечення...................................
6.2.5. Геоінформаційні технології..............................................
6.2.6. Комп'ютеризація управління земельними ресурсами...............................
7. Управління земельними ресурсами в умовах ринкової економіки.....
7.1. Особливості управління.............................................................
Навчальний посібник 5
7.2. Трансформація форм власності на землю.......................................
7.3. Управління землями сільськогосподарського призначення............
7.3.1. Управління землями запасу.....................................................
7.3.2. Управління землями резервного фонду......................................
7.3.3. Управління меліорованими землями........................................
7.3.4. Управління радіонуклідне забрудненими землями....................
7.4. Управління земельними ресурсами в населених пунктах............
7.4.1. Організаційні засади управління........................................
7.4.1.1. Земельна ділянка як об'єкт управління.............................
7.4.1.2. Зміст та завдання кадастрового землевпорядкування..................
7.4.1.3. Встановлення меж земельних ділянок на забудованих територіях.......
7.4.2. Земельно-господарське впорядкування як механізм
управління земельними ресурсами............................................
7.4.2.1. Розмежування земель державної та комунальної власності.............
7.4.2.2. Встановлення прибудинкових територій…………………
7.5. Управління земельними ресурсами з особливим режимом використання.........
7.5.1. Управління землями природно-заповідного фонду
та іншого природоохоронного призначення……………………………
7.5.2. Управління землями рекреаційного призначення……………………….
7.5.3. Управління землями оздоровчого призначення……………
7.5.4. Управління землями історично сформованих ландшафтів
та історико-культурного призначення…………………
7.5.5. Управління землями в смугах прикордонного режиму …………
7.5.6. Управління землями з несприятливими природними умовами………........
8. Землевпорядкування як функція управління земельними ресурсами…
8.1. Значення землевпорядкування в системі управління
8.2. Принципи сучасного землевпорядкування……………
8.3. Види та форми землевпорядкування…………………………………………
8.4. Суть і структура землевпорядкування агроформувань…………………
8.5. Суть і структура землевпорядкування інших категорій земель………………
8.6. Зміст землевпорядкування……………………………………………………………
8.7. Питання етики термінології ………………………………………………...............
9 Моніторинг у системі управління земельними ресурсами…………………
9.1. Мета та завдання моніторингу……………………………………………
9.2. Зміст і структура моніторингу земель………………………………………
9.3. Принципи та способи здійснення моніторингу земель………………………........
10. Ринок землі в системі управління земельними ресурсами……………
10.1. Формування ринку землі……………………………………
6 Управління земельними ресурсами
10.2. Роль ринкової інфраструктури в системі управління земельними ресурсами ...
10.3. Іпотека (застава)........................................................................................
10.4. Земельні (іпотечні) банки..........................................................................
10.5. Земельні аукціони......................................................................................
10.5.1. Підготовка до проведення земельного аукціону.....................................
10.5.2. Порядок та проведення аукціону.........................................................
10.6. Інвестиційно-інноваційна політика..........................................................
10.7. Кадастрово-реєстраційні центри.............................................................
10.8. Товарні біржі, брокерські, посередницькі та інші фірми.........................
10.9. Науково-технічна і рекламна інформація..............................................
11. Управління охороною земельних ресурсів..................................................
11.1. Екологічні аспекти управління...............................................................
11.2. Концептуальні засади ресурсоощадного землекористування...................
11.3. Концепція охорони земель, що грунтується на бездефіцитному
Балансі гумусу в грунті............................................................................
11.4. Нова парадигма збереження родючості ґрунту......................................
11.5. Вдосконалення екологічної інфраструктури..........................................
11.6. Роль технічного паспорта земельних ділянок агроформувань...............
11.7. Комплексність підходу до управління охороною
Та використання земельних ресурсів........................................................
Термінологічний словник.................................................................................
Додатки.........................................................................................................
Література....................................................................................................
ВСТУП
Подальший розвиток економіки України насамперед залежить від ефективного використання землі, створення класу землевласників, спроможних стати основою відродження українського селянина, відновлення та збереження трудових, морально-етичних і культурних традицій нашого народу. Найбільш вагомою складовою розвитку економіки є реформування відносин, які зараз відбуваються в Україні. Особливо радикальні зміни у землекористуванні пов'язані з історичним Указом Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" від 03.12.1999 р., в результаті якого практично за півроку реформовано майже 11 тисяч колективних сільськогосподарських підприємств. На їх основі створено більше 14 тисяч господарств ринкового типу, які разом з 35 тисячами фермерських та 13 мільйонами особистих селянських господарств заклали інституційну основу приватного господарювання на селі. На жаль, доводиться констатувати, що хід земельних перетворень в Україні особливо не позначився на матеріальному і духовному зростанні селянина. Ті добрі наміри реформування земельних відносин, в основі яких лежить зміна форм власності на землю, залишились значною мірою не затребувані суспільством. Реальне життя нас поставило перед фактом, що зміна форм власності - це тільки перший крок до соціально-економічного зростання добробуту народу, до ефективного використання земельних ресурсів. Наступний крок - це створення і розвиток ефективної системи управління земельними ресурсами.
Власне, важливо пам'ятати, що з погляду поступального розвитку землекористування в умовах відносин ринкового типу зміна форм власності на землю і майно та створення ефективної системи управління земельними ресурсами - це ті дві умови, два джерела, які дають відповідь на проблеми ефективного землекористування. Можна без перебільшення стверджувати, що розв'язання проблеми розвитку та вдосконалення механізму управління земельними ресурсами залишається надзвичайно актуальним завданням нашого суспільства, і цілком резонно, що управління земельними ресурсами стоїть в центрі уваги політики уряду України, оскільки поза управлінням не існує і, власне, не може існувати будь-який процес розвитку економіки, в тому числі її надзвичайно важливої складової - землекористування. Але, даючи об'єктивну оцінку системи управління земельними ресурсами адміністративно-командної спадщини, треба зазначити, що вона не вписується в рамки ринкової економіки, оскільки механізм такого управління недостатньо оперативно й ефективно реагує на динаміку економічних, соціальних, екологічних та інших процесів у державі.
Тому авторський колектив цієї праці вперше в Україні поставив собі за мету на системній основі розкрити наукові основи і запровадити в практику надійні економіко-правові механізми управління земельними ресурсами, які будуть адекватні вимогам ринкової економіки. Причому автори наголошують, що впровадження механізму управління земельними ресурсами має здійснюватись не шляхом адміністративного тиску, а через економіко-правовий та екологічний диктат, тобто створення таких умов, за яких господарюючим суб'єктам стало б вигідним ефективне використання земель, не виходячи з рамок правового поля, на збереження та відтворення екологічного балансу довкілля. Зрозуміло, що з погляду на еколого-економічну ситуацію в Україні, обставини, що склалися в землекористуванні під час переходу до ринку, не виключаються адміністративні і соціально-психологічні методи управління.
Вважаємо, що наукова і практична цінність системи управління земельними ресурсами повинна базуватись на об'єктивних реаліях розвитку правових і господарських явищ, процесів, фактів, зумовлених всією сукупністю світосприймання, а саме:
• законодавчого та нормативно-методичного
забезпечення;
• земельного менеджменту;
• землевпорядкування;
• земельного кадастру;
• планово-картографічного забезпечення;
• розвитку інфраструктури ринку землі;
• державного контролю за використанням землі;
• моніторингу земель;
• інноваційно-інвестиційної політики;
• економічного регулювання раціонального
землекористування;
• розв'язання земельних спорів;
• маркетингової діяльності;
• дорадництва;
• землевпорядної експертизи;
• матеріально-технічного забезпечення, загального діловодства і господарського обслуговування;
• розвитку державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів тощо.
Останні за своїм характером представляють широкий спектр діяльності, але у своїй сукупності вони є ніби єдиний "згусток нервів" у системі управління. І від того, наскільки ці нерви будуть міцними, настільки буде і міцна система управління земельними ресурсами.
Авторським колективом досліджено, що для повнішого розуміння предмета і концепційних засад вивчення проблеми управління земельними ресурсами не можна обмежитись окремим фрагментарним ознайомленням зі спеціальними працями із галузі управління, оскільки вони не дають змоги скласти об'єктивну картину процесу розвитку управлінської науки як такої, проблем управління земельними ресурсами. Джерелом у вивченні цієї проблеми повинні бути не тільки праці найвидатніших вчених-економістів, які є гордістю національної і світової економічної науки, але й творча спадщина наших предків. Це дозволить уникнути створення урізаної і спотвореної моделі управління земельними ресурсами, розширити світоглядний спектр розвитку і концептуального збагачення управлінської науки. Варто зазначити, що ще більше 200 років тому Патрік Генрі зазначав: "Я не знаю іншого шляху судити про майбутнє, аніж як по минулому". Пізніше цю думку розвинув Джордж Байрон, який сказав: "Кращий пророк для майбутнього - минуле". Звісно, подібних прикладів висловлювань можна навести чимало, але об'єднує їх те, що вони заперечують історизм як один із напрямків лжевчення, що не вписується в рамки системного вивчення об'єкта. Отже, найціннішими скарбами для створення ефективної системи управління земельними ресурсами є численні публікації, описи, архівні матеріали та інші джерела, які дають вичерпну інформацію від давнини до сучасності.
На наш погляд, не потрібно забувати, що, власне, дотримання такого принципу досліджень дає змогу з об'єктивною достовірністю відтворити процес розвитку управлінської науки, зрозуміти весь контекст чинників її розвитку, через те що така генетико-еволюційна парадигма є важливою концепційною засадою створення ефективної системи управління земельними ресурсами в умовах ринкової економіки.
Певна річ, різна якість інформативного матеріалу не могла не позначитись на глибині, повноті й аргументованості окремих частин цієї книги, хоча написана вона з прагненням вичерпати весь наявний матеріал в різні історичні епохи, включаючи сукупність господарських і культурних відносин національного буття. Тому автори не претендують на вичерпне висвітлення піднятих ними проблем і свідомі того, що для повного осмислення історії розвитку системи управління земельними ресурсами замало однієї книжки. Та все ж читач має змогу пізнати закономірності та особливості розвитку управління земельними ресурсами в основних його виявах і наукових вимірах, взяти на озброєння все те, що напрацювало людство у сфері управління. І це заслуговує на пильну увагу. Тим паче, що упродовж тривалого часу вищі навчальні заклади, земельні, сільськогосподарські та адміністративні органи України не мали сучасної праці з управління земельними ресурсами.
Отже, книжка, яка розкриває широке коло проблем управління земельними ресурсами та шляхи їх розв'язання, виходить у світ.
Окремі параграфи написані у співавторстві: "Зміст землевпорядкування" - з кандидатами економічних наук Л. М. Тібіловою та Д. І. Солярчуком; "Управління земельними ресурсами з особливим режимом використання земель" - із кандидатом економічних наук Г. К. Лоїком; "Науково-організаційні засади формування системи управління земельними ресурсами" та "Концептуальні засади ресурсоощадного землекористування" - із кандидатом економічних наук Н. І. В'юн; "Інституційний механізм системи управління земельними ресурсами" - із здобувачем В. П. Твердим; "Роль ринкової інфраструктури в системі управління земельними ресурсами", "Іпотека (застава)", "Земельні (іпотечні) банки" - із здобувачем М. М. Федотовим; "Земельні аукціони" - із здобувачем Ю. Д. Солярчуком; "Екологічні аспекти управління" - із кандидатом технічних наук Л. П. Клименком; "Концептуальні засади ресурсоощадного землекористування" - із кандидатом технічних наук О. Ф. Прищеповим; "Управління земельними ресурсами в населених пунктах" із аспірантом О. Д. Діордієвим; "Науково-технічна і рекламна інформація" - із кандидатом економічних наук П. П. Колодієм; "Землевпорядкування як функція управління земельними ресурсами" - з інженерами землевпорядниками О. В. Горлачук, В. В. Бульбук; "Геоінформаційні технології"" - із здобувачем В. Ю. Станьком; "Законодавчі акти та нормативні документи в системі управління" - з інженєром-землевпорядником Ю. О. Новосадом. Автори висловлюють глибоку подяку за змістовні рекомендації заступнику Глави Адміністрації Президента України П. Гайдуцькому, голові Держкомзему України А. Даниленку, академіку НАНУ О. Оншценку (Інститут економіки НАНУ), член-кореспонденту НАН України С. Дорогунцову, академіку УААН Л. Новаковському (Республіканський інститут землеустрою), академіку УААН В. Снітинському (Львівський державний аграрний університет), академіку УААН В. Трегобчуку (Інститут економіки НАНУ), член-кореспондентам УААН А. Третяку (Українська академія аграрних наук) та Д. Добряку (Республіканський інститут землеустрою), доктору економічних наук М. Федорову (Інститут економіки УААН), завідувачу кафедри українознавства, доктору історичних наук В. Плисюку (Львівський державний аграрний університет), академіку Академії аграрної освіти Росії С. Волкову та іншим.
Також автори висловлюють щиру подяку за цінні поради, підтримку та організацію матеріалу ректору МДГУ ім. П. Могили комплексу "Києво-Могилянська академія" Л. П. Клименку та проректору з наукової роботи О. П. Мещанінову.
Наукові аспекти використання земельних ресурсів
1.1. Земля як цілісний об'єкт управління
Планета Земля - це не просто "куля", а насамперед економічні ресурси (орні землі, ліси, родовища мінералів, водні та інші ресурси), які мають кількісну обмеженість.
Враховуючи цю обставину, їх ефективне використання є дуже важливою проблемою сучасності. При цьому ефективне використання повинно передбачати максимально можливе задоволення матеріальних потреб суспільства від залучених в економічний оборот ресурсів і збереження їхнього стану. Наприклад, надмірна розораність сільськогосподарських угідь (понад 78%) в Україні свідчить лише про неефективне використання земельних ресурсів, оскільки в США і в країнах Європи цей показник втричі нижчий, але проблем з продовольством не існує. Це дає підстави вважати, що шляхи розв'язання цієї проблеми потрібно шукати в залученні в сільськогосподарський оборот лише придатних для цієї діяльності земель. А малопродуктивні, деградовані землі потрібно вилучати з економічного обороту з метою відтворення і збереження їх родючості для майбутніх поколінь.
Зазначимо, що унікальною властивістю земельних ресурсів є неможливість переміщення в просторі. Це означає, що використання земель повинно здійснюватися в тому місці, де вони знаходяться. Розглядаючи землю як активний елемент виробництва, розуміємо, що продуктивні властивості земельного простору визначаються його географічним розташуванням.
Далі. Говорячи про використання земельних ресурсів, ми виходимо з того, що на відміну від економічно розвинутих країн, де під терміном "земля" розуміється конус, лінії якого виходять від центру земної кулі і знаходять своє продовження у повітряному просторі, в Україні термін "земля" означає лише поверхневий простір і все те, що безпосередньо пов'язане з ним, а також гірські породи і мінерали, які безпосередньо залягають під поверхнею землі.
Власне тому ми будемо розглядати "землю" як простір, на якому відбуватиметься господарська діяльність на основі права на землю, що відповідає чинному законодавству. Важливо у цьому зв'язку виділити такі особливості використання землі як об'єкта управління:
Земельні угіддя е складовим елементом єдиної продуктивної сили природи;
• земля хоч і є продуктом природи, але її родючість визначається людською діяльністю, що не є дармовим благом;
• використання землі може відбуватися тільки за участю світла, тепла, води, повітря, які забезпечують нормальний розвиток біогеоценозів;
• раціональне використання землі може здійснюватися тільки з врахуванням економічних,
соціальних, природних, політичних та інших мов;
• земельні ділянки відрізняються своєю якісною і кількісною неоднорідністю, мінливістю властивостей тощо;
• використання земель повинно мати диференційований характер, зумовлений ґрунтово-кліматичними і територіальними умовами;
• правильне використання землі супроводжується зростанням її продуктивної сили, а від так і її вартості.
Враховуючи той факт, що в процесі виробничих відносин відбуватимуться трансакції із земельними ділянками, які передбачають продаж, дарування, обмін, заставу тощо, буде здійснюватися плата за використання землі або орендна плата за землю, виникає необхідність розробки такої системи управління земельними ресурсами, яка б вирішувала поставлені проблеми забезпечення раціонального використання і охорони земель, збереження і відтворення родючості ґрунту, захист прав громадян, організацій, підприємств і установ тощо. При цьому ефективна система управління земельними ресурсами може бути забезпечена не тільки за умови, наприклад, достовірної інформації про земельні ресурси, але й врахування соціальних, політичних, культурно-історичних та інших аспектів.
Земля як об'єкт управління є багатовимірним "тілом", управляти яким можна тільки на основі системної і навіть філософської позиції. Цілком очевидно, що відстоюючи вирішення проблем землекористування завтрашнього дня, варто глибше заглянути в сьогодення, яке дозволить сформулювати цілісне бачення земельної політики країни, окреслити шляхи створення ефективної системи управління земельними ресурсами.
1.2. Використання земельного фонду
Серед європейських країн Україна займає перше місце за територією (60,4 млн. га) і, маючи 42 млн. га сільськогосподарських угідь, входить до дванадцяти найбільших країн світу. Водночас, як і в інших країнах світу, так і в Україні, спостерігається загальна тенденція зменшення площі землі, яка обробляється, в розрахунку на душу населення. Наприклад, якщо в США на 100 осіб 1975,1985,1995 рр. припадало відповідно 65, 57 і 54 га, то в Україні - 69, 67, 64 га. Очевидно, ці процеси, які відбуваються у землекористуванні, є об'єктивними, їх не уникнути, оскільки в результаті приросту населення виникає об'єктивна необхідність у відведенні значних площ для розширення житлового будівництва, промисловості, транспорту та ін. Але в будь-якому випадку цей процес повинен бути керованим через відповідне управління. Адже Існуючі нормативи відведення земельних ділянок для потреб промисловості, транспорту, енергетики тощо в Україні у 2,5-2,7 раза перевищують нормативи, прийняті в країнах Західної Європи. Значні території зайняті відходами виробництва, відвальними породами, хвостосховищами тощо. У чорній металургії і теплоенергетиці більше 40 відсотків займають шлаконакопичувальні та інші вмістилища відходів.
З переходом до ринкових відносин, коли держава з об'єктивних причин послабила свої контрольні функції в галузі землекористування, почала спостерігатися тенденція поглиблення еколого-економічної і соціальної кризи. Головною причиною, в першу чергу, є суб'єктивний чинник, через який не завжди вживалися достатньо обґрунтовані заходи, спрямовані на перебудову економічної системи, і застосовувані механізми їх реалізації, низький організаційний рівень втілення цих заходів у життя.
Аби мати можливість активно впливати на процеси ефективного землекористування, як показують спостереження, потрібно визначитися з розподілом земель за цільовим призначенням, тобто порядком та умовами використання земельних ділянок для конкретних цілей. Доки суб'єкт управління буде позбавлений інформації щодо науково обґрунтованого розподілу земель за цільовим призначенням, криза у землекористуванні поглиблюватиметься.
Згідно з Конституцією України (ст. 13) земля в межах території України є об'єктом власності українського народу і відповідно до цільового призначення поділяється на:
• землі сільськогосподарського призначення;
• землі населених пунктів;
• землі промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення;
• землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
• землі лісового фонду;
• землі водного фонду;
• землі запасу.
Таким чином, до земель сільськогосподарського призначення відносяться землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури та ін.
До земель населених пунктів прийнято відносити землі, які знаходяться в межах міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів.
До земель промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення відносяться землі, які надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їхніх під'їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будинків, інших споруд.
До земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення належать землі заповідників, національних, зоологічних і дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва, ботанічних садів, заказників (за винятком мисливських), заповідних урочищ, пам'яток природи, земель, які мають лікувальні властивості, сприятливі для організації профілактики та лікування, масового відпочинку і туризму, історико-культурні заповідники, археологічні та архітектурні пам'ятки тощо.
До земель лісового фонду відносяться землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, але надані та використовуються для потреб лісового господарства.
При цьому до земель лісового фонду не належать:
• зелені насадження у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів;
• полезахисні лісові смуги, захисні насадження на смугах відводу залізниць, автомобільних доріг, захисні насадження на смугах відводу каналів, гідротехнічних споруд і водних об’єктів;
• окремі дерева або групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, садибах, при садибних, дачних і садових ділянках.
До земель водного фонду відносяться землі, зайняті морями, річками, озерами, водосховищами, болотами, гідротехнічними та водогосподарськими спорудами, а також прибережні захисні смуги вздовж морів, річок і навколо інших водойм.
Землями запасу визнаються всі землі, не передані у власність або не надані у постійне користування, та землі згідно зі статтями 27 і 28 Земельного кодексу.
Наукове визначення поділу земельного фонду країни за категоріями відображає розподіл його між галузями народного господарства, хоч останній не позбавлений недоліків.
Так, у межах земель населених пунктів, як правило, завжди існують землі іншого цільового призначення (промисловості, транспорту, зв'язку, оборони, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та ін.). У межах лісового фонду знаходяться, наприклад, землі сільськогосподарського призначення та ін. Є досить цікава інформація, яка свідчить, що в складі земель лісогосподарських підприємств України є понад 120 тис. га сільськогосподарських угідь, у тому числі 32 тис. га ріллі. Певна річ, така інтерпретація унеможливлює ефективне управління земельними ресурсами.
З цього випливає, що такій категорії земель, як землі населених пунктів, логічно дати визначення: землі житлової та громадської забудови. До цих земель будуть відноситися земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуватимуться для розміщення житлової забудови, громадських будівель, об'єктів загального користування (вулична, транспортна мережа, сквери, бульвари та інші місця загального користування). При такій постановці питання відбувається "розв'язка" земель за цільовим призначенням у межах населеного пункту, тобто відбудеться чіткий розподіл земель за цільовим призначенням.
Крім того, вважаємо за недоцільне об'єднувати в одну категорію землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, оскільки склад і правовий режим використання цих земель дуже різноманітний, що ускладнюватиме прийняття ефективного управлінського рішення. "Розщеплення" цієї категорії земель на декілька інших категорій за цільовим призначенням зіні-ціює суттєве вирішення проблем управління земельними ресурсами.
Таким чином, розподіл земель за цільовим призначенням, на нашу думку, повинен бути представлений такими категоріями:
1. Землі сільськогосподарського призначення.
2. Землі житлової та громадської забудови.
3. Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
4. Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.
5. Землі оздоровчого призначення.
6. Землі рекреаційного призначення.
7. Землі історико-культурного призначення.
8. Землі лісового фонду.
9. Землі водного фонду.
Важливо зазначити, що іншою кваліфікаційною ознакою земельних ресурсів України є природно-історичний стан і господарське використання окремих його частин - земельних угідь, тобто ділянок (контурів) землі, які систематично використовуються для певних життєвих потреб суспільства.
Синтез усього попереднього досвіду дозволяє зробити висновок, що земельні угіддя України логічно поділяти на сільськогосподарські угіддя (ріллю, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги) і несільськогосподарські (ліси, забудовані землі, заболочені землі, відкриті землі без рослинного покриву (піски, яри, землі, зайняті зсувами, щебенем, скелями), під водою, землі тимчасової консервації та ін). Тому не випадково проблема ефективного використання земельних угідь в Україні є особливо актуальною. Державна політика нині спрямована на пошуки шляхів створення власної наукової системи раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Для її запровадження потрібні фундаментальні дослідження, які б ґрунтувалися, в першу чергу, на аналізі Існуючого використання земельних ресурсів.
Саме тому, щоб приступити до розробки пропозицій щодо наукової організації землекористування, потрібно дати критичну оцінку сучасного стану використання земельних ресурсів. У зв'язку з цим слід зазначити, що Україна відрізняється надзвичайно високою сільськогосподарською освоєністю та розораністю земель. Так, сільськогосподарські угіддя нині займають площу 46,4 млн. га, що складає 76,8 відсотків всієї території. У структурі сільськогосподарських угідь орні землі складають 78,4 відсотка, ;І розораність території України становить 60,2 Відсотка.
Одним з яскраво виражених прикладів може служити столична область України, де станом на 1.01.2001 року сільськогосподарська освоєність складала 64,7, а розораність території - 52,7 відсотка (рис. 1.1, 1.2). Водночас розораність території США складає 20 відсотків, Англії - 28, Болгарії - 34, Китаю - 10, Нідерландів - 25, Франції - 34 відсотки.
Висока розораність земель в Україні, разом з недосконалістю структури посівних площ, супроводжується інтенсивним зростанням дефіциту гумусу в грунті, який служить біоенергетичною основою його родючості.
Щорічний дефіцит гумусу, за нашими дослідженнями, тільки в західному регіоні України складає 0,3 т/га, в тому числі у Львівській області - в середньому 0,1 т/га; Івано-Франківській -0,2; Рівненській - 0,23; Чернівецькій - 0,33; Волинській - 0,56 і Тернопільській - 0,36 т/га. Причому розрахунок балансу гумусу в грунті проведено з врахуванням можливого виробництва органічних добрив (гною) і приорювання супутньої продукції (соломи). Це свідчить про те, що дефіцит гумусу в грунті з року в рік зростає. 1 це чи найбільше лихо для землероба, якщо враховувати, що за період від середини XIX ст. донині інтенсивність мінералізації (втрат) гумусу збільшилася в середньому в 10-12 разів. У результаті негативних тенденцій в землекористуванні в Україні тільки близько 5 млн. га знаходяться у відносно природному стані (болота, озера, річки, гори), решта ж земель опинилася під впливом антропогенної діяльності.
Висока розораність території України стала наслідком екстенсивного ведення сільського господарства, зініційованого командно-адміністративним стилем управління. Доведені до господарств абсурдні плани виробництва рослинницької продукції спонукали до розорювання крутосхилів, прибережних і придорожніх смуг, природних кормових угідь, у результаті чого було порушено екологію навколишнього середовища - нашого спільного дому. При цьому приріст продукції відставав від приросту засобів праці в 4-5 разів. У той же час встановлено (поротний взаємозв'язок між продуктивністю орних земель і ступенем їхньої розораності. Це означає, що продуктивність орних земель там пита, де менша сільськогосподарська освоєність території, де менша питома вага ріллі, а більшу площу займають кормові та інші угіддя.
Візьмемо для порівняння Україну і Францію, території яких приблизно однакові. Рівень розораності в Україні вищий майже у 2 рази, а площа кормових угідь, лісистість території відповідно менші у 2 і 1,5 раза. Але продуктивність орних земель в Україні майже у 2 рази нижча, при значно більшій кількості сільського населення (32,2 проти 5,4 відсотка). Наприклад, якщо у Франції в 1999 р. було отримано 60 млн. т зерна, то в Україні - 24 млн. т.
Данія, яка займає територію загальною площею 43 тис. км2, з її п'ятимільйонним населенням виробляє у 4 рази більше продукції, ніж їй треба для власних потреб. При цьому у сільськогосподарському виробництві зайнято лише 2 відсотки працюючого населення.
Ще виразніше свідчить приклад Китаю, в якого орні землі, складаючи 2 відсотки світових площ, дозволяють прогодувати 22 відсотки населення світу.
Повертаючись до питання високого рівня розорюваності в Україні, доречно зауважити, що таке "підкорення природи" знаходило своє визнання в наукових дослідженнях досить відомих вчених. Так, засновник конструктивного ландшафтознавства Д. Л. Арманд, захопившись концепцією "підкорення природи", відзначав, що на Землі не повинно бути не використовуваних територій. Приблизно 90 відсотків повинні використовуватися для виробничих потреб людини, 9 відсотків — для рекреації і лише 1 відсоток - залишатися під заповідники. Треба сказати, що армандівська ідея справила доволі відчутний вплив на розвиток вітчизняного землекористування. Його послідовники цю ідею сприйняли душею і серцем, у результаті чого, як уже відзначалося, було розорано крутосхили, прибережні та придорожні смуги, природні кормові угіддя, малолісисті території, не завжди придатні для сільськогосподарського виробництва. І лише згодом був зроблений висновок: третина території повинна бути зайнята заповідною дикою природою; ще одна третина території - обмежене господарське використання із збереженням природного ландшафту і лише остання підлягає окультуренню (агроценози міста та ін.) із збереженням відповідних для екології людини умов.
Проте доки був зроблений такий висновок у землекористуванні дуже погіршилася ґрунтово-екологічна ситуація. Мільйони гектарів орної землі змито, відбувається постійне зростання дефіциту гумусу в грунті, який є основою його родючості, а також інші негативні явища. Варто зазначити, що 43,2 відсотка осушених земель мають підвищену кислотність; 10,7 відсотка - перезволожені; 12,8 - заболочені; 18,4 - піддаються вітровій ерозії та 4,6 відсотка - водній ерозії. Деградують і втрачають родючість зрошувані землі: 14 відсотків цих земель піддаються ерозії, 5 відсотків - перезволожені, 7,7 відсотка - мають підвищену кислотність, приблизно ЗО відсотків - солонцюваті та засолені.
Підвищення рівня і збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожують вторинним засоленням зрошуваних земель, попередження якого потребує будівництва дренажно-колекторної мережі. До цього часу не вирішене питання утилізації 2,0-2,5 млрд. м3 дренажних вод, забруднених залишками добрив, радіонуклідами та іншими інгредієнтами.
Аналіз існуючого використання земельних ресурсів свідчить, що певна їхня частина використовується в системі лісових угідь. За себе говорить той факт, що загальна площа земель лісового фонду України складає 10,66 млн. га, або 17,6 відсотка земельного фонду. Площа земель, вкритих лісовою рослинністю, складає 9,04 млн. га, або 14,9 відсотка земельного фонду України, тоді як лісистість. Японії складає майже 70 відсотків, Фінляндії і Швеції — 58 відсотків, США і Канади - понад ЗО відсотків, Німеччини та Франції - відповідно 27 і 24 відсотки. Звичайно, в системі господарської діяльності важливим є не стільки відсоток лісистості, скільки його нерівномірне розміщення в регіонах країни. Якщо у гірських районах Карпат ліси займають 40 відсотків, у Поліссі близько 29 відсотків території регіону, то у Лісостепу - 13, у Криму та Степу — відповідно 10 і 4 відсотки, хоча проведені дослідження академіка С. А. Генсірука [35] свідчать, що для Лісостепу лісистість території повинна становити 16-20 відсотків, а для Карпат — 50.
Правда, оптимальною лісистістю агроландшафту, на нашу думку, є така лісова площа, розташування якої на водозборі найбільш повно виконує водоохоронну і ґрунтозахисну функції, сприяє поліпшенню якості води у водоймищах, підвищує продуктивність агроценозів, передбачає приуроченість лісової площі до елементів рельєфу і гідрографічної мережі. Тому зрозуміло, що жодні нормативи лісистості не можуть врахувати всіх можливостей ситуації в тому чи іншому конкретному випадку.
Розглядаючи проблему раціонального використання земельних ресурсів, слід зазначити недостатню ефективність використання 2,42 млн. га земель, розташованих під водою. Значні території займають гідроенергетичні та гідроакумулюючі об'єкти. Під штучні водосховища, канали та інші гідротехнічні споруди зайнято 1,4 млн. га земель. У зонах впливу водосховищ підтоплено від 200 до 500 тис. га сільськогосподарських угідь. Отже, загальний висновок із проведеного аналізу полягає в тому, що тільки комплексні дослідження території можуть дати об'єктивну інформацію для прийняття управлінського рішення з питань ефективного землекористування.
|
|
|
|
1.3. Основні принципи організації раціонального використання та охорони земель в умовах ринку
Проблема раціонального використання і охорони земельних ресурсів завжди була в центрі уваги українського суспільства. Правда, на всіх ступенях його розвитку ця проблема розглядалася по-різному. Відповідно до цього і визначення поняття "раціональне землекористування" розглядалося через призму розуміння цієї проблеми на рівні певного часового виміру. Так, відомий український вчений П. Ф. Веденічев писав, що під терміном "раціональне використання" земельних ресурсів слід розуміти доцільність, повноту і ступінь ефективності використання земель. У запропонованій концепції ним зроблена спроба поглянути на проблему раціонального землекористування саме з системних позицій і запропонувати ідеологію земельної політики. Проте можна спробувати розглянути цю проблему під іншим кутом зору.
Перш за все, що таке повнота використання? П. Ф. Веденічев зазначає, що повнота використання земель визначається ступенем залучення їх у сільськогосподарський обіг, ступенем сільськогосподарської освоєності земельного фонду. При цьому, чим вищий показник повноти, вважав П. Ф. Веденічев, тим раціональнішим є використання земельних угідь. Ця концепція була схвалена і взята на озброєння партійним керівництвом, в результаті чого розорано крутосхили, прибережні та придорожні смуги, природні кормові угіддя, розміщені на малопродуктивних землях, та ін.
Але, з іншого боку, така концепція використання земельних ресурсів і призвела до тих негативних тенденцій, які нині маємо у землекористуванні: поширення ерозійних процесів, низька продуктивність земель, катастрофічні втрати гумусу в грунті, меліоративна невлаштованість, непривабливість ландшафтів та ін.
Отже, потрібно суттєво міняти погляд на проблему раціонального землекористування, яка залишається однією з найбільш гострих у земельній політиці України.
Досліджуючи проблеми використання і охорони земель, ми дійшли висновку, що раціональне використання землі - це таке використання, відповідає її цільовому призначенню, забезпечує високу ефективність землекористування та охорону, спрямовану на запобігання необґрунтованого вилучення земель сільськогосподарського призначення, захист від антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
З цього випливає, що в практику землекористування потрібно запровадити такі принципи. то, скажімо, правила використання землі, які б дали змогу вирішити поставлену проблему.
Для того, щоб об'єктивно визначитися щодо принципів організації раціонального використання земельних ресурсів, потрібно зазначити, що в економічній літературі певною мірою вже сформульовані такі принципи, до яких, в першу чергу, відносяться: принцип платності землекористування; цільового використання; пріоритету у наданні продуктивних земель для потреб сільського господарства; регіонального підходу; екологізації землекористування тощо. Ці принципи не втратили своєї актуальності сьогодні, не втратять їх і в майбутньому.
В той же час реальне життя довело, що земельне питання може бути ефективно вирішене за умови, коли принципи організації раціонального використання і охорони земель будуть узгоджуватися з "правилами гри" ринкової економіки, коли ці принципи будуть випливати із серцевини соціально-економічного, екологічного, політичного та іншого життя суспільства.
І вже сьогодні стало очевидним - потрібно відмовитись від переконання, що запровадження приватної форми власності дасть змогу підвищити ефективність землекористування. Головне в цій справі, щоб на землю прийшов справжній господар, який знає і любить землю, на якій йому доведеться працювати, зможе розпорядитись результатами господарювання. Приватизація ж заради приватизації користі не принесе. У селян повинна з'явитися впевненість у тому, що вони не "зайві люди" в технологічній ланці відродження і реформування аграрного сектора. Отже, одним із принципів організації раціонального використання і охорони земель, який доповнює існуючі, є принцип Врахування людського Чинника.
Посилаючись на історію створення і краху колгоспно-радгоспної системи, можна зроби І й висновок, що раціональне використання і охорона земель не може знаходити свого відображення поза земельним ринком, поза системою іпотечних позик і кредитів, аукціонів, рекламної інформації тощо. Ринок - це механізм досягнення поставленої мети. Таким чином, принцип Ринкових відносин Є важливою умовою ефективного господарювання на землі, важливою умовою раціонального землекористування.
При цьому велику увагу потрібно приділяти наданню допомоги сільськогосподарським товаровиробникам для адаптації їх до ринкових умов. Потрібно вести політику помірної протекціоністської спрямованості з метою захисту вітчизняних сільськогосподарських товаровиробників від нерівної і руйнівної зовнішньої конкуренції, — пільгового кредитування, дотацій, страхування ризиків на випадок стихії. В цілому протекціонізм - це ознака розвитку держави. Власне, так це розуміють у ряді зарубіжних країн. Прикладом цього є Франція, де сільське господарство дотується щорічно в сумі 5 млрд. доларів від Європейського Союзу і 5 млрд. доларів урядом Франції через надання сервісних послуг, насіння, машин тощо.
Треба зазначити, що сам по собі ринок землі ще не свідчить про її вільну купівлю-продаж. Держава встановлює важливі параметри купівлі-продажу землі, її оренди тощо. Крім того, державна діяльність у галузі землекористування проявляється у формі стимулювання, встановлення обмежень і заборон тощо.
З цього випливає, що одним із важливих принципів раціонального землекористування є Принцип державного протекціонізму і регулювання господарської діяльності.
З метою раціонального використання і охорони земель потрібно здійснювати кооперацію та інтеграцію промислових підприємств із сільськогосподарськими агроформуваннями. На фінансові засоби промислових підприємств закупляється потрібна техніка, міндобрива, запроваджуються сучасні ресурсозберігаючі технології виробництва продукції рослинництва і тваринництва.
Тому цілком очевидно, що принцип АгломеРації (злиття) капіталів Промислових підприємств і в якості землі як капіталу зініціює раціональне використання і охорону земель. На наш погляд, дуже важливим принципом раціонального використання і охорони земель є принцип Поглибленого вивчення земельних ресурсів. Тільки повна й об'єктивна інформація про кількісний і якісний стан земельних ресурсів дозволить вживати заходи, адекватні стану земель. Правда, сьогодні існує побоювання, що, мовляв, "загрузнемо" у потоці надмірного обсягу інформації, проте ці сумніви цілком безпідставні.
Насамперед шляхом дистанційного зондування потрібно обновити картографічні матеріали землевласників і землекористувачів. Особливо важливо отримати поглиблену інформацію про ґрунтовий покрив, рельєф території, природну рослинність, водні джерела, забрудненість територій тощо. Без такої інформації сподівання на створення умов раціонального використання і охорони земель будуть марними. І вже на сьогодні нами апробовані технології нейромереж, нечітких множин та генетичних алгоритмів, які. власне, на підставі повної об'єктивної інформації (бази даних) дозволяють приймати управлінські рішення з оптимізації землекористування.
У ході земельної реформи виявилось, що важливим принципом раціонального використання і охорони земель є принцип Національних інтересів, Який стоїть вище інтересів особистості. Це означає, що хоч приватна власність на землю юридичне визначена і закріплена законодавче на найвищому рівні, але господарська діяльність на землі повинна здійснюватись без шкоди національним інтересам, оскільки абсолютна власність на землю належить державі.
Тому держава повинна здійснювати контроль за використанням земель за цільовим призначенням (щоб не допустити використання продуктивних земель в інших, насамперед несільськогосподарських, цілях), за ефективністю використання землі. В окремих випадках питання можуть вирішуватись навіть через суд: земля, раніше ніж мине термін оренди, може бути вилучена у користувача і т. д. З цього випливає, що кожен власник чи землекористувач повинен використовувати землю тільки згідно з проектами організації території. Без таких проектів використання землі буде носити нелегітимний характер.
У системі раціонального використання і охорони земель важливе місце належить принципу Врахування історичного досвіду господарювання На землі. Це твердження є логічним, оскільки сучасне обов'язково містить елементи минулого. Тому повинен бути зв'язок поколінь. Адже наші батьки, діди важко працювали, щоб сьогодні був добробут. Це вони корчували ліс, працювали на полях, проводили меліорацію земель, прокладали дорожню мережу тощо. Маючи землю у приватній власності, вони досягали високих господарських результатів, почували себе господарями землі і в цьому бачили своє щастя. Ми ж повинні продовжити ці традиції, але на більш професійному рівні, з врахуванням досвіду країн з розвинутою ринковою економікою, досягнень науково-технічного прогресу.
Отже, врахування історичного досвіду господарювання на землі, поза всяким сумнівом, ініціюватиме раціональне використання і охорону земельних ресурсів власниками і землекористувачами.
Заслуговує на увагу принцип Конкуренції власників землі і землекористувачів. Суть цього принципу полягає в тому, що земля повинна надаватись у власність чи користування тим суб'єктам господарювання, які краще від інших вміють на ній працювати, мають хліборобський вишкіл, платять вищу орендну плату тощо.
Одним із принципів раціонального використання і охорони земель є принцип Етичних методів Використання землі. Суть цього принципу полягає в тому, що до землі потрібно ставитись як до живого організму. Не важко зрозуміти, що для цього землекористування потрібно переводити на засади ресурсозберігаючих технологій, біологічного землеробства. Іншими словами, потрібно досягти умови збереження гумусу в грунті як чинника родючості, зменшити дози внесення гербіцидів, інсектицидів, фунгіцидів, зменшити ущільнення ґрунту, знизити рівень забруднення земель тощо. Вважаємо, що створення привабливих ландшафтів буде ініціювати залучення інвесторів до агробізнесу, зародження агротуризму та ін.
Управління земельними ресурсами в умовах безпрецедентного зростання чисельності власників землі і землекористувачів, забезпечення закріплених за ними прав, здійснення ефективної, державної політики - все це потребує опрацювання великих потоків інформації, використання найсучасніших інформаційних технологій.
Вирішення цих завдань неможливе без створення адекватної системи інформаційного забезпечення земельних відносин, в першу чергу потужної автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру.
Це означає, що принцип Інформаційного забезпечення Є важливою умовою раціонального використання і охорони земель, особливо в умовах ринкових відносин.
Нами досліджено, що селянство - це люди з особливим укладом життя, господарювання, культури і духовності. Іншими словами, це ціле соціокультурне явище, в основі якого свій світ цінностей, різноманітна гама відносин, зв'язаних воєдино духовним стержнем буття. Український селянин вірить, що тільки земля, наповнена теплотою Божою, може дати високий урожай, забезпечити йому добробут. Тому принцип ЗверТання до Бога, Вважаємо, є особливо гуманним принципом, оскільки землероб завжди покладав надію на Творця Небесного. І чим вищий рівень інтелектуального розвитку селянина, тим більше він покладається на Бога, і Він йому допомагає своєчасно засіяти поле, зібрати і зберегти врожай, вигідно продати продукт його праці. Адже існують дослідження, які свідчать, що частка людського чинника в рості урожайності сільськогосподарських культур складає лише 1/20(10. Решта залежить від природи, від Бога.
Підсумовуючи вищесказане, можна зробити висновок, що раціональне використання земельних ресурсів можливе за умови збереження економічних законів, законів ринку, пізнання закономірностей розвитку природи і наукових принципів. При цьому будь-який окремо взятий принцип використання й охорони земель не зможе забезпечити досягнення поставленої мети. Тільки діалектична їх єдність дає відповідь на поставлене питання.
1.4. Земельна рента як важіль управління земельними ресурсами
Однією із складових земельних відносин є рентні відносини, які виникають внаслідок привласнення частини доходу від використання землі. Ця величина залежить від того, наскільки раціонально використовується земля, і від родючості грунту. Адже на ліпших за природною родючістю грунтах створюються переваги сільськогосподарського виробництва і відповідно вищим є розмір земельної ренти. Взагалі поняття земельної ренти має надзвичайно важливе значення в ринкових умовах для наукового обґрунтування земельних відносин між власниками землі, її орендарями та між державою, землевласниками і землекористувачами для визначення ціни землі, земельного податку тощо.
В результаті проведених крупно масштабних ґрунтових обстежень у нашій кращі існує детальна інформація про ґрунтовий покрив. Так, у структурі земельного фонду України переважають чорноземні ґрунти (57 відсотків у складі сільгоспугідь і 67,7 відсотка - ріллі), на другому місці знаходяться сірі і темно-сірі лісові (відповідно 11,4 і 12,2 відсотка), потім - дернові та підзолисті (6,2 і 6,8 відсотка), темно-каштанові і каштанові солонцюваті та солонці (3,0 і 3,6 відсотка), дернові оглеєні, буроземно-підзолисті і лучно-буроземні оглеєні кислі (4,6 і 2,4 відсотка), лучні й алювіально-лучні (4,2 і 3,2 відсотка) та ін.
Потрібно зазначити, що за якістю і складом грунтів Україна є найбагатшою країною у світі, оскільки тут зосереджена третина всіх чорноземів світу, на яких виробляється майже 75 відсотків валової продукції зернових культур та 50 відсотків продукції тваринництва. За даними ООН, за умов раціональної структури землекористування та відповідного наукового і ресурсного забезпечення українська земля дозволяє прогодувати 140-150 млн. жителів. Більше того, серед вчених-економістів поширена думка, що українська земля може прогодувати і 250 млн. чол.
Але грунти мають таку властивість, що їм присутня просторова постійність, тобто ґрунтовий покрив не може вільно переміщатися у просторі. Це означає, що суб'єкт господарювання на ліпших за якістю грунтах буде мати переваги у сільськогосподарському виробництві.
Ці переваги, як ми вже відзначали, будуть виражатися у формі земельної ренти. В економічній науці виділяють такі види земельної ренти: Диференціальна, абсолютна, монопольна та рента в несільськогосподарських галузях.
Диференціальна земельна рента утворюється за умов однакових витрат на виробництво продукції на різних за якістю і місцеположенням грунтах, на яких створюється різний обсяг продукції, а відповідно і неоднаковий додатковий дохід, який І є матеріальною основою ренти. Правда, вона формується на основі не тільки відмінностей у родючості ґрунтів, але і з врахуванням розміщення земельних ділянок відносно ринку збуту продукції, транспортної мережі тощо.
З огляду на сказане вище, диференціальна земельна рента поділяється на два види: диференціальну ренту 1 і диференціальну ренту II. Диференціальна рента І утворюється під дією об'єктивних чинників, а диференціальна рента II - під дією суб'єктивних чинників на тих самих земельних ділянках.
Однак не варто пов'язувати земельну ренту з тими чи іншими властивостями грунту - родючістю або місцерозташуванням. Ще К. Маркс дослідив, що ренту можна отримати і на ділянках з найменшою родючістю ґрунту, але за умов додаткової праці і капіталу на одній із цих ділянок. У результаті земля, яка раніше через надзвичайно низьку родючість грунту не залучалась у сільськогосподарський обіг, стає землею, яка приносить ренту. Маркс назвав таку ренту абсолютною.
Крім вищезгаданих видів земельної ренти, літературні джерела описують і монопольну ренту як результат обмеженості і невідтворюваності земель у певних природнокліматичних умовах. Наприклад, вирощування цінних сортів винограду може здійснюватися тільки в Криму або на Закарпатті. Вирощування баштанних культур доцільне на півдні України і т. д. З огляду на обмеженість земельних ділянок, на яких ці культури розміщаються, держава встановлює монопольні ціни. Власне, різниця між цінами і витратами на їх виробництво і буде складати монопольну ренту.
Описуючи види земельної ренти, автори не претендують на відкриття: ці види земельної ренти описані в економічній літературі. Однак проведені нами дослідження свідчать, що в умовах ринкової економіки зміст земельної ренти потрібно розглядати дещо ширше. Це зумовлено, в першу чергу, тим, що у вартість виробленої сільськогосподарської продукції треба закладати і частину вартості землі, яка повинна бути на рівні амортизаційних відрахувань за користування землею. Наприклад, цукрові буряки за умови урожайності 400 ц/га мінералізують 3,3 тонни гумусу на гектар, а при врожайності 250 ц/га - мінералізують лише 2,1 т/га, а озима пшениця при врожайності 60 ц/га мінералізує лише 1,2 т/га гумусу, при врожайності 40 ц/га ще менше - 0,7 т/га, тому й розмір амортизаційних відрахувань буде значно менший. Як бачимо, розмір земельної ренти повинен бути менший на величину амортизаційних відрахувань (зношення власності). Тому якщо в умовах монопольної державної власності на землю такі відрахування не проводилися, то в умовах ринкової економіки вони є обов'язковими. Таким чином, цілком закономірно, що грошова оцінка земель, в основу обчислення якої покладено ренту на виробництво зерна, вимагає свого коригування. І з цим, вважаємо, потрібно погодитися, оскільки тільки об'єктивна реальність - ключ до ефективного управління земельними ресурсами України.
Науково-організаційні засади
формування системи управління
земельними ресурсами
2.1. Поняття управління земельними ресурсами
У найбільш загальних рисах поняття "управління" використовується для характеристики будь-яких систем - біологічних, соціальних і технологічних.
Відповідно до цього визначаються й різні сфери управління:
• управління діяльністю в живій природі;
• управління процесами, зв'язаними з діяльністю суспільства;
• управління процесами функціонування і взаємодії технологічних систем.
Серед них найбільш складними є управління в живій природі і соціальне управління. При цьому потрібно зазначити, що під управлінням в живій природі автори розглядатимуть не управління несвідомими живими організмами, а земельними ресурсами як біокосним тілом (живим організмом). Досліджуючи проблеми управління земельними ресурсами, виходимо з того, що управління в широкому розумінні слова означає цілеспрямований вплив керуючої системи на керовану з метою збереження її стійкості або переведення з одного стану в інший відповідно до поставленої мети. Іншими словами, процес управління - це впорядкування соціальної системи, через яку буде впорядкована система "земельні ресурси".
Зазначимо, що системи, в яких відбуваються постійні зміни і перехід з одного стану в інший, прийнято називати динамічними. Динамічні системи, здатні здійснювати цілеспрямовані дії, тобто управляти своєю поведінкою, відносяться до самокерованих, для яких властива наявність двох підсистем: підсистеми управління (органа управління) і керованої підсистеми (об'єкта управління).
При цьому керована підсистема, в свою чергу, ділиться на соціальну, технічну, організаційну та економічну підсистеми. Соціальна підсистема охоплює виконавський персонал - інженерів, техніків (які не виконують управлінські функції), дослідників, робітників - і сукупність соціальних відносин між ними, умови їх праці і життя. Соціальна підсистема виконує двояку роль: вона є і об'єктом, і суб'єктом управління Технічна підсистема охоплює, власне, земельні ресурси, які діляться на такі категорії за цільовим призначенням:
• землі сільськогосподарського призначення;
• землі житлової і громадської забудови;
• землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
• землі оздоровчого призначення;
• землі рекреаційного призначення;
• землі історико-культурного призначення;
• землі лісового фонду;
• землі водного фонду;
• землі промисловості, транспорту, зв'язку,
енергетики, оборони та іншого призначення.
У свою чергу землі кожної із категорій діляться на сільськогосподарські (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища і перелоги) та несільськогосподарські угіддя (господарські двори, ліси тощо).
Організаційна підсистема представляє сукупність форм і методів організації використання земельних ресурсів, тобто характеризує організаційно-технічний бік управління земельними ресурсами.
Економічна підсистема - це комплекс господарських процесів, необхідних для функціонування і розвитку соціальної, технічної та організаційної підсистем. Ця підсистема охоплює процес управління основними та оборотними фондами за допомогою таких методів, як фінансування і кредитування, форми і системи заробітної плати, матеріальне стимулювання тощо.
Підсистема управління (як суб'єкт управління) реалізує сам процес управління земельними ресурсами. Ця підсистема має ієрархічну структуру, починаючи від Кабінету Міністрів і закінчуючи органами місцевого самоврядування (сільськими, селищними радами).
Для того, щоб процес управління самокерованими системами міг здійснюватись, потрібно, щоб забезпечувались такі основні умови:
1. Наявність причинно-наслідкових залежностей між елементами і принципу зворотного зв'язку.
2. Наявність у системі параметрів, вплив на які дозволить змінювати їх стан.
3. Цілісність і сталість самокерованої системи.
4. Здатність системи "земельні ресурси" реагувати на суб'єкти управління.
У процесі управління особливе місце належить причинно-наслідковій залежності, здатній переходити з одного стану в інший, оскільки «порядкування систем може здійснюватись тільки там, де існує мережа причинно-наслідкових залежностей. Цей процес є прямою протилежністю процесу дезорганізації і, власне, уможливлює стабілізацію системи, забезпечує її розвиток і досягнення поставленої мети. Розглядаючи проблеми управління (назвемо їх самокерованими системами), зазначимо, що процес управління можна забезпечити тільки за умови зворотного зв'язку за формулою "суб'єкт управління - об’єкт управління". Іншими словами, суб'єкт управління повинен отримати інформацію про досягнення (чи не досягнення) ефекту від об'єкта управління, належно оцінити її і скоригувати своє рішення із тим, щоб система функціонувала її заданому режимі.
Наприклад, запроектувавши систему сівозмін, сільськогосподарське підприємство досягло високих врожаїв, у результаті чого поліпшився його економічний стан, поліпшились соціальні умови селян тощо. Але отримавши зворотну інформацію про те, що в ґрунті різко зменшився вміст гумусу, суб'єкт управління може прийняти рішення про коригування структури посівних площ, внесення додаткової кількості органічних побрив тощо. Далі. Отримавши наступну інформацію про те, що певний вид культур не узгоджується з нормою осушення сівозмінної площі, суб'єкт управління знову ж таки коригує склад культур у сівозміні, доки не забезпечиться нормальний режим використання земель сівозмінної площі.
Потрібно зазначити, що зворотні зв'язки і є суттю причинно-наслідкової залежності, яка характеризується тим, що результат попередньої дії впливає на прийняття наступного управлінського рішення. Без такого зв'язку, без отримання Інформації від об'єкта управління про попередній ефект суб'єкт управління може ще більше посилити руйнівний вплив системи.
Наприклад, на земельній ділянці з подвійним регулюванням водно-повітряного режиму суб'єкт управління, не маючи інформації про норму осушення на ній, вирішив закрити шлюз, щоб створити більш "сприятливі" умови для росту культур. Але в результаті цього рослини, щоб краще рости, перейшли в стан "пригнічення" через надмірну зволоженість ґрунту. Як Бачимо, інформаційне забезпечення управлінського процесу є основою основ забезпечення науково обґрунтованого режиму використання та охорони земель як екосистеми. Тому дуже важливо, щоб ця інформація була достовірною, тобто з достатньою точністю відображала дійсний стан розглядуваної системи.
Крім того, варто зазначити, що не вся інформація, яка надходить до суб'єкта управління, має практичну цінність. Тому вона за своїм змістом, крім такої ознаки, як достовірність, повинна бути ще й цілеспрямованою, своєчасною, ціннісною і надійною.
Цілеспрямованість полягає в тому, що інформація має бути такою, що суто відповідає вирішуваній проблемі. Наприклад, якщо суб'єкт управління поставив за мету дослідити особливості винесення гумусу з ґрунту, то для цього йому необхідні дані щодо виду культур, їх врожайності на досліджуваній земельній ділянці, способу використання супутньої продукції, гранулометричного складу грунту тощо, але не потрібні такі дані, як кількість населення, розмір оплати праці, амортизаційні відрахування тощо.
Своєчасність тісно пов'язана зі строками подачі інформації суб'єкту управління. Чим оперативніша така інформація, тим вищою буде ефективність управлінського рішення.
Цінність виражається в досягнутому ефекті управлінського рішення від поданої інформації. Причому цінність інформації зростає з підвищенням її достовірності і своєчасності.
Надійність полягає у подачі гарантованої достовірної інформації суб'єкту управління. Вона насамперед характеризує спосіб отримання і подачі такої інформації споживачу. Наприклад, визначення розміру земельної ділянки за допомогою геодезичних інструментів буде точнішим, ніж визначення за допомогою мірної стрічки або сажня тощо.
Процес управління є циклічним і водночас безперервним. Безперервність його забезпечується послідовним виконанням численних циклів. До речі, цикл управління починається з поставленої мети і закінчується її досягненням.
Розглядаючи суть управління, французький інженер А. Файоль відзначав: "Управляти - цс передбачати, організовувати, розпоряджатись, координувати і контролювати". Це означає, що суть управління земельними ресурсами полягає в забезпеченні цілеспрямованого, планомірного впливу суб'єкта управління на об'єкт управління (земельні ресурси) з метою підтримання їх стійкого стану або переведення в новий бажаний стан.
Економічний зміст процесу управління земельними ресурсами тісно зв'язаний з системою земельних відносин, які виникають між людьми, колективами людей, державою та іншими структурами в процесі використання землі. З врахуванням сказаного відносини між суб'єктами управління земельними ресурсами можна розділити на міжособисті, міжсистемні і змішані.
Міжособисті відносини виникають на рівні конкретних підприємств, організацій чи установ, між керівником і підлеглими. Міжсистемні відносини - це відносини, які виникають не між окремими людьми чи групами людей, а на рівні систем чи підсистем - від держави до області, району, міста, села тощо. І нарешті, змішані відносини представляють інтерпретацію міжособистих і міжсистемних відносин.
Розширене трактування цих відносин дозволяє зробити висновок, що всі вони виражають позицію людей щодо управління земельними ресурсами. І, власне, відносини, пов'язані з управлінням земельними ресурсами. - це насамперед організаційні відносини, яким належить особливе місце в забезпеченні умови раціонального використання та охорони земель. Тому наука повинна вивчати їх сукупність, що дозволить збагатити наш світогляд у процесі управління. Це важливо тому, що в сучасній управлінській науці є багато положень, які є для багатьох спірними і вирішуються різними вченими, практиками в дусі тієї чи іншої школи.
У процесі дослідження проблеми управління земельними ресурсами виявилось очевидним, що суб'єкт управління (людина, колектив) одночасно є й об'єктом управління. Такий висновок є цікавим сам по собі, оскільки потрібно:
1. Визначити місце кожної людини, наділити її певними правами та обов'язками.
2. Навчити її виконувати доручену роботу.
3. Створити відповідні умови для виконання поставленого завдання.
4. Здійснювати контроль за виконанням роботи, координуючи її з роботою цілої системи (колективу).
Отже, крім управління земельними ресурсами, необхідне адміністративне управління, тобто управління (керівництво) людьми. Нині у вітчизняній і зарубіжній економічній літературі за цим терміном закріпились слова "менеджмент" і "менеджер". Зазначимо, що менеджер чи група менеджерів представляють орган, який, керуючись економічними міркуваннями, виробляє і приймає відповідні рішення. Тобто менеджмент - це управлінська діяльність людьми для досягнення мети, поставленої менеджером.
Відомий усім менеджер Б. Карлоф зазначає, що будь-який менеджер, в першу чергу, повинен:
1. Видати директиву, що робити.
2. Налагодити контакти між людьми.
3. Підтримувати дух людей для виконання
роботи.
Економічна політика менеджера повинна забезпечити умови раціонального використання та охорони земель. Отже, менеджмент і управління земельними ресурсами не одне й те ж. Менеджмент є складовою управління земельними ресурсами.
За характером управління в Україні сформувалось загальне і галузеве державне управління земельними ресурсами. При цьому загальне державне управління має територіальний характер, тобто охоплює відповідні території в межах адміністративно-територіальних утворень (країна, область, район тощо). Галузеве управління поширюється на землі окремих галузей (групи галузей) економіки країни (землі сільськогосподарського призначення, землі житлової і громадської забудови, землі оздоровчого призначення тощо). Хоч загальне і галузеве управління пов'язані між собою спільністю завдань - забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів, все ж вони різні за обсягом компетенції відповідних органів, їх підпорядкованістю та охопленням території.
Зазначимо, що крім державного управління в країні поширене самоуправління, тобто управління конкретних колективів процесами використання та охорони землі. З позиції цілісності самоуправління є невід'ємною складовою загальної системи державного управління земельними ресурсами країни.
2.2. Предмет науки і методи дослідження
Дослідження і вивчення науково-організаційних засад управління земельними ресурсами, визначення предмета науки управління свідчать про необхідність умовної управлінської градації, яку можна відобразити у двох площинах: перша - об'єкт управління, тобто земельні ресурси, і друга - управління як вид діяльності. Важливо зазначити, що до другої площини входять знання про управління і його вище досягнення - наука управління. При цьому обидві площини так переплітаються між собою, що нелогічно стверджувати, наприклад, про те, що друга площина "обслуговує" першу і навпаки. Ні. Вона є її органічним елементом.
На цьому поділі, власне, і грунтується предмет науки управління як теоретичне відтворення двох площин і виражається формулою "об'єкт - суб’єкт управління". Іншими словами, предмет науки управління земельними ресурсами визначається як знання, які уможливлюють приведення земельних ресурсів у відповідність до потреб суспільства згідно з чинним законодавством та у відповідність із законами функціонування й розвитку земельних відносин.
Наукове визначення теорії управління земельними ресурсами вимагає розуміння суті предмета і змісту науки, усвідомлення відмінності одного від іншого. Відмінність полягає в тому, то якщо предмет науки управління - це сукупність явищ, фактів, процесів тощо, які вона повинна вивчати, то зміст науки управління складає суму знань про предмет. Отож неважко зрозуміти висновок, що предмет науки заслужено завжди на ієрархічному п'єдесталі стоїть дещо вище, ніж зміст науки.
Наука управління розвивається на стику економічних, правових, соціологічних наук, психології, математики і багатьох інших, хоча сама не ( "наукою наук". Вона лише використовує суму знань цих наук при прийнятті управлінського рішення. Нині серед наук, висновки яких дуже часто використовують в управлінні, багато уваги приділяється кібернетиці, технології якої дозволяють пізнати зміст процесів землекористування і в такий спосіб знайти вірне рішення, яке забезпечить потрібний режим землекористування.
У процесі наукового пізнання використовують різноманітні методи, які є сукупністю прийомів, способів, принципів, за допомогою яких досягають результатів дослідження. Тобто метод управління вказує на те, як буде досліджуватись предмет науки. Але які б методи не класти в основу управління, все ж привілейоване місце належить діалектичному методу як основі будь-яких наукових досліджень. У науці управління застосовують часто такі прийоми пізнання формальної логіки, як аналіз і синтез, індукцію і дедукцію, частин і цілого тощо.
Слід зазначити, що останнім часом наука управління виробила соціологічні методи, серед яких насамперед треба виділити інтерв'ювання, анкетування, експеримент та інші, що застосовуються для вивчення міжособистісних відносин, інтересів, різноманітних явищ, які впливають на ефективність управління.
Джерелом вдосконалення системи управління земельними ресурсами є такі прийоми обґрунтування: статистичний, монографічний, розрахунковий, кореляційного і регресійного аналізу, абстрактно-логічний, нормативний, моделювання, експертно-статистичний, землевпорядного проектування тощо. Для повнішого розуміння концепційних засад управління потрібно зазначити, що оскільки наука управління завжди була тісно пов'язана з практикою, то, розробляючи питання управління, потрібно частіше звертатись до досвіду фахівців як вітчизняних, так і зарубіжних. Це дозволить розширити спектр управлінської думки, використати той інтелектуальний потенціал, який напрацьований людством упродовж багатьох десятиліть.
2.3. Еволюція розвитку управлінської школи
Практика управління, як показали дослідження, сягає глибини віків. Наприклад, вже стадна організація людства, не говорячи про більш пізню, має управлінський апарат - вождя, який виконував певні управлінські функції, хоча вони не були закріплені законом. Але тут є певна авторитетна нормативність, яка створює базу для реалізації потреб членів громади і має інформативно-традиційний та досвідний характер. Потрібно зазначити, що добробут багатьох розвинутих цивілізацій світу, ще за 4-5 тис. років до н. е., які заселяли родючі землі долин річок Нілу, Євфрату, Інду, Гангу, Хуанхе, повністю залежав від уміння управляти земельними ресурсами. Вже тоді існували спеціальні адміністрації, які займались проблемами проектування, організації робіт з побудови меліоративних систем. Управління землями здійснювалось через впорядкування землеволодінь, збір податків, формування різного роду страхових фондів у разі стихійних лих. На стародавньому Сході знали про позитивний вплив чергування культур на їх продуктивність, роль удобрення грунтів та інші хліборобські премудрості. Потреби землеробства створювали підґрунтя для зародження таких наук, як астрологія, математика, філософія тощо. Єгиптяни вже тоді зрозуміли необхідність впорядкування земельної території, планування виробництва, організації діяльності людей, контролю за її результатами тощо.
Але тоді і значно пізніше управління на відміну від інших наук швидше вважалось особливим видом мистецтва, якого можна навчитись через досвід. Принаймні 400 років до н. е. Сократ і його молодший сучасник Ксенофонт так вважали. Сократ розглядав питання управління як можливість поставити людину на потрібне місце і добитись від неї виконання певних обов'язків.
Наукове визначення науки управління, її принципи вперше сформулював Платон. Вже тоді було запроваджено строгу ієрархію в управлінні державою.
Помітною особливістю розвитку управлінської думки стала промислова революція XVIII ст., яка відкрила шлях до розвитку великих підприємств. Виражаючи корінні потреби суспільства, живучи його проблемами. А. Сміт і Д. Рікардо приділяли значну увагу питанням управління в нових умовах - розподілу праці на підприємствах, координації та організації виробничого контролю та ін.
Велика заслуга в розвитку управлінської науки належить новатору свого часу Роберту Оуену, який на власній текстильній фабриці практикував запровадження, крім інших відомих на той час, соціально-психологічних методів управління. Він, організувавши змагання, на робочих місцях кращих робітників прикріплював смужки червоного кольору, середніх - зелені і гірших - жовті.
Треба зазначити, що хоч управління і започатковане у глибоку давнину, але ідея виділення його в окрему науку відносно нова - кінець XIX - початок XX століття.
Це яскраво підтверджується тим, що в кінці XIX - на початку XX ст. (1885-1920 рр.) зароджується наука управління, заснована на працях Фредеріка У. Тейлора, Френка і Лілії Гілбрет і Генрі Гантта. При цьому концепція Наукового Управління Стала переломною віхою, завдяки чому управління почало визнаватись як окрема галузь досліджень.
Розуміння того, що стимулювання робітників приведе до підвищення продуктивності праці, збільшення обсягів виробництва, супроводжувалось досягненням мети виробництва.
Уже тоді Ф. У. Тейлор висловив оригінальну думку, що не достатньо замикатись на власному управлінському досвіді. Потрібно освоювати всю сукупність знань, вироблених людством за всі попередні роки, і на цьому грунті створити єдину науку управління. Правда, школа наукового управління замикалась на рівні підприємства, тому не випадково піддавалась і піддається критиці за її обмеженість, ігнорування людського чинника. Але тим самим вона зініціювала продовження пошуку альтернативи управління. Таким чином, у 1920-1950 роках отримала розвиток Класична (адміністративна) школа управЛіння, Заслугою якої є науковий і практичний вклад Анрі Файоля, Линдалла Ірвік, Джеймса Муни та ін. Ця школа управління пішла значно вперед, ніж школа наукового управління, оскільки нею були розроблені більш загальні принципи.
Анрі Файоль, маючи великий досвід керівництва французькою компанією з видобутку вугілля, значну увагу приділяв управлінню персоналом, в першу чергу адміністративними кадрами.
Вперше функції управління, які виклав Анрі Файоль, що лежать в основі науки управління, представлені у наступному вигляді:
1. Планування - прогнозування - наукове передбачення розвитку національної економіки, результатів цього розвитку, соціальних та інших наслідків.
2. Організація - вдосконалення організаційної структури управління і розробка науковообґрунтованих методів її роботи і функцій, спрямованих на досягнення основних цілей розвитку суспільного виробництва.
3. Розпорядження - цілеспрямовано впливати на персонал підприємства, організації чи установи.
4. Погодження - це знаходити "золоту середину" між усіма учасниками виробничих відносин.
5. Контроль - спостереження за виконанням розпоряджень та інших правил, регламентованих вимогами виробництва.
З позиції теорії управління А. Файоль сформував цілу низку принципів управління адміністративною діяльністю, які абсолютно не втратили своєї актуальності і нині.
До них відносяться:
1) розподіл праці;
2) повноваження і відповідальність;
3) дисципліна;
4) єдиноначальність;
5) єдність напряму;
6) підпорядкування особистих інтересів
загальному;
7) винагорода персоналу;
8) централізація;
9) скалярний ланцюг (лінія влади зверху
вниз);
10) порядок;
11) справедливість;
12) стабільність робочого місця для персо
налу;
13) ініціатива;
14) корпоративний дух.
Великий вклад у розвиток класичної школи управління вніс американський вчений Емерсон, який у 911 році у своїй знаменитій на весь світ праці "Дванадцять принципів продуктивності" сформулював 12 принципів раціонального управління в контексті всіх галузей економіки країни.
До багатющого джерела управлінської науки належить і концепція німецького соціолога Макса Вебера, який розробив "ідеальний тип" адміністративної організації, під якою розуміється концепція раціоналізації колективної діяльності.
Тим часом паралельно із класичною школою управління (1930-1950 рр.) активно розвивалась Школа людських відносин і школа поведінкових наук, Основу якої заклали Мери Паркер Фоллет (1868-1933 рр.) та Елтон Мейо (1880-1949 рр.).
Відмінність цих шкіл від попередніх полягає в тому, що їх концепція передбачала врахування взаємовідносин керівника і підлеглого. При цьому формування "здорового" клімату в колективі, вважали вони, не менш важливе для зростання прибутків, ніж раціональне розміщення устаткування.
Досить у цьому зв'язку зазначити, що один із послідовників Е. Мейо - Д, Макґрегор - наголошував, що деспотичний режим, встановлений керівництвом підприємства, організації чи установи, вичерпав себе. Люди люблять працювати вільно, хочуть проявляти свою кмітливість, хочуть бути господарем свого робочого місця. Правда, ця теорія також зазнавала критики з боку багатьох спеціалістів: мовляв, психологічний клімат на підприємстві не такий важливий, важливо насамперед відмовитись від подрібнення в розподілі праці, ліквідувати конвеєр, збагатити працю тощо.
Історичний характер розвитку наукової думки свідчить, що на грунті класичної школи і школи людських відносин сформовано управлінську школу "соціальних систем".
Значний вклад у розвиток цієї школи, формування якої пов'язане з виникненням гігантських корпорацій у 60-70-ті роки, вніс лауреат Нобелівської премії Герберт Саймон. У своїх працях він зазначає, що комп'ютеризація виробництва зумовлює подальший розвиток централізації ієрархічності керівництва. Значно легше в умовах, коли застосовуються економіко-математичні методи, комп'ютерна та інша техніка, управляти "цілісним" колективом, ніж децентралізованим.
Періодизація наукових управлінських шкіл дозволила виділити поведінковий підхід до управління, який грунтується на правильному застосуванні науки про поведінку, насамперед психології і соціології, службової етики тощо з метою виявлення різних способів впливу на людей, щоб залучати їх до роботи з більшою віддачею. І, нарешті, можна виділити ще одну школу - це "нова школа науки", Яка зобов'язана американській теорії управління.
Особливість цієї школи полягає в тому, що вона передбачає процес прийняття управлінського рішення на основі точних наук, замість словесного, описового характеру.
При цьому в процес управління залучаються моделі, графіки, імітаційні ігри тощо. Іншими словами, "нова школа науки" передбачала наповнення науки управління математичними формулами та експериментами.
Підводячи підсумок, зазначимо, що кожна із шкіл зробила свій позитивний внесок у створення науки управління.
Щоб полегшити сприйняття, узагальнимо концепцію кожної з управлінських шкіл.
Школа наукового управління регламентувала:
• використання наукового аналізу для визначення кращих способів виконання поставлених задач;
• відбір кращих працівників для навчання, забезпечення їх ресурсами для виконання роботи;
• матеріальне стимулювання працівників з метою підвищення продуктивності праці, економії ресурсів та ін.
Класична школа управління передбачала:
• формулювання принципів управління;
• систематизацію функцій управління;
• системний підхід до управління організацією.
Школа людських відносин і школа поведінкових наук базувалась на:
• застосуванні прийомів управління міжособистими відносинами з метою забезпечення нормального психологічного клімату в колективі, отримання задоволення від виконаної роботи та підвищення продуктивності праці;
• застосуванні наук про поведінку людей, які б могли відкрити у них потенціал для повного залучення до виробництва.
Нова школа наук управління передбачала:
• вирішення складних управлінських проблем за допомогою моделей тощо;
• широкий розвиток цілого спектра методів управління при вирішенні складних виробничих задач.
Без перебільшення можна стверджувати, що ці школи внесли свою вагому частку в розвиток системи управління економікою держави, в тому числі земельними ресурсами.
2.4. Вітчизняний розвиток теорії управління
Розвиток вітчизняної управлінської думки потрібно розглядати в контексті багатонаціональної російської держави, оскільки Україна впродовж багатьох століть була у складі російської імперії, а потім у складі СРСР.
Для повнішого розуміння суті розвитку теорії управління, її концепційних засад, вивчення історії управлінської думки варто ширше розглянути всю її спадщину і зробити критичний аналіз: все краще взяти на озброєння, а гірше відкинути. У зв'язку з цим, очевидно, справедливо зазначити, що всі реформи, які проводились російськими царями, не могли здійснюватись без відповідної управлінської концепції. Розвиток російської імперії ініціював управління державою, фінансами, торгівлею тощо.
Вивчення досвіду управління земельними ресурсами в період Столилінської реформи засвідчило, що управління набувало конкретно вираженого характеру. Це випливає з того, що перш ніж починати реформу, було прийнято управлінське рішення щодо перетворення Міністерства землеробства і державного майна у головне управління землеустрою і землеробства. Іншим Указом від 6 травня 1905 р. організовано заснування Комітету по земельних ресурсах, створено губернські і повітові землевпорядні комісії. І лише через півтора року урядом було прийнято Указ про земельну реформу.
Столипін ставив за мету зруйнувати сільську общину, організувати переселення безземельних, надати селянам кредити для купівлі землі, створити земельні банки тощо. Дотримуючись послідовності у своїх діях (управлінні), це завдання було виконано. Отже, це свідчить про те, що управління було фактичною складовою суспільного життя.
Безумовно, управлінська думка в тодішній Росії розвивалася. При цьому дуже великий науковий внесок зробили М. Туган-Барановський, А. Богданов, А. Чаянов, С. Струмілін та ін. Наприклад, А. Богданов запровадив і обгрунтував поняття "зворотний зв'язок", що дуже важливо для науки управління. Спеціаліст у галузі фінансів А. М. Кактинь (1893-1937 рр.) збагатив світову управлінську думку визначенням методів управління. Він вичленив дві групи методів: 1) адміністративні і 2) економічні. Іншими словами, державні, політичні і господарські діячі в більшій чи меншій мірі (в силу свого інтелектуального розвитку і компетенції) були управлінцями, які опирались на існуючу теорію управління. Говорячи про пізніший період, потрібно зазначити, що і в Україні починає зароджуватись когорта вчених, які зробили певний внесок у розвиток науки управління, в тому числі управління земельними ресурсами. До них належать П. Н. Першій, П. Ф. Веденічев, Г. І. Горохов, О. Д. Шулейкін, Т. П. Магазинщиков та ін.
У результаті цього на тривалому історичному відтинку відбувались якісні зміни у землекористуванні. Було започатковано облік земель і реєстрацію землекористувань.
Нормативним документом, який визначав порядок обліку всіх земель і реєстрації землекористувань, стала постанова Ради Міністрів СРСР від 31 грудня 1954 р. (на мові оригіналу "О едином государственном учете земельного фонда СССР").
У післявоєнні роки і аж до початку 60-х років було виконано значний обсяг ґрунтових, геоботанічних, аерофотознімальних робіт. Останні дозволяють зробити висновок про початок зародження такої функції управління земельними ресурсами, як картографування земель.
На початковому етапі побудови соціалізму однією з функцій управління земельними ресурсами стає земельний кадастр. У зв'язку з цим розгорнулись широкі експериментальні роботи з бонітування грунтів та економічної оцінки земель, обґрунтовується його зміст і формулюються принципи ведення тощо.
Після прийняття в червні 1977 р. постанови Ради Міністрів СРСР "Про порядок ведення державного земельного кадастру" починається якісно новий етап виконання земельно-кадастрових робіт. Згадувана постанова зініціювала ведення земельного кадастру в країні за єдиною системою.
З часу прийняття постанови Ради Міністри) СРСР (1970 р.) "Про затвердження Положення про державний контроль за використанням земель" починає розвиватись (як особливо важлива функція управління земельними ресурсами) державний контроль за використанням і охороною земель. Основне завдання такого контролю полягало у забезпеченні дотримання всіма землекористувачами земельного законодавства, порядку і принципів ефективного землекористування.
Отже, це дає підставу зробити висновок про те, що науково обґрунтована система управління земельними ресурсами і є тим ключем, який дозволяє відкривати шлях до раціонального використання й охорони земель.
Визнання ролі управління земельними ресурсами у суспільному виробництві зініціювало прийняття Міністерством сільського господарства СРСР 14 березня 1985 р. рішення про відкриття у вищих навчальних закладах спеціальності 1517 "Управління земельними ресурсами і їх охорона".
Але чи достатній сьогоднішній теоретичний і методичний арсенал управлінців для вирішення задач ефективного землекористування?
Однозначна відповідь на поставлене питання спростувала б ситуацію. Певна річ, досвід є. Але не потрібно забувати, що мінімум 60-70 років управлінська наука обслуговувала командно-адміністративну систему, що не могло не вплинути суттєвим чином на її теоретичний фундамент. Ми дослідили, що впродовж цього періоду догматизм і стереотипне мислення серйозно гальмували творче пізнання теорії управління, звужували наше бачення світового досвіду управління. Іншими словами, спостерігався повний застій у розвитку управління земельними ресурсами. Ці штучні історичні схеми призвели до того, що досі немає жодної серйозної наукової роботи, де в комплексі були б розглянуті ці питання.
Суб'єктивізм і волюнтаризм стали причиною призупинення теоретичних пошуків. У той час, коли наука повинна була б зайнятись самостійним пошуком істини в системі управління земельними ресурсами, вона була примітивною прислужницею політики. Наука управління земельними ресурсами не тільки не випереджала, але й не встигала осмислювати нові реалії життя. Це означає, що управління процесом використання і охорони земельних ресурсів відбувалося спонтанно, без глибокого осмислення тих завдань, які стояли перед самою наукою. На разі переважає критика історичного минулого, вчорашнього дня, але глибокого проникнення в суть нинішніх процесів і напрацювання конструктивних пропозицій явно не вистачає. Багато вчених у творчий науковий розвиток системи управління земельними ресурсами були не залучені, займаючи пасивну, вичікувальну позицію. На жаль, доводиться констатувати, що багатьма з них уже втрачена здатність до творчого мислення. У значній мірі причиною цього була відсутність у суспільстві попиту на нові оригінальні і сміливі наукові ідеї в галузі управління землекористуванням. А "незатребувана" наука рано чи пізно вмирає, і відродити її дуже не просто.
Правда, потрібно зауважити, що якщо і з'являлись окремі публікації з цих питань, то часто мали емоційний характер і драматизували суть справи (зауважимо, що ступінь емоційності і барвистість міркувань, як правило, обернено пропорційні глибині економічного аналізу явища чи предмета).
Водночас іншою групою вчених в силу психології, яка формувалась десятиліттями в умовах панування пристосовуваності, кон'юнктурщини тощо, наукові дослідження проводились на догоду тим чи іншим академічним авторитетам. Нині ні для кого не секрет, що в угоду одній людині "переписувалися" цілі наукові школи, підтасовувались і фальсифікувалися факти, викреслювались з історії видатні особистості.
Наукові праці в галузі землекористування здебільшого були переповнені висновками на зразок цього: "За вирішення завдань управління раціональним і ефективним використанням землі... не бралась і не може братись ні одна держава. Ця задача під силу тільки Радянському Союзу, який здійснює свої права по розпорядженню землею на основі націоналізації землі. Націоналізація землі не тільки полегшила управління земельними ресурсами країни... але і підняла на державний рівень розробку і здійснення заходів, пов'язаних з використанням землі" [161]. Чи не абсурд? Адже реальне життя вже давно довело, що тільки країни з ринковою економікою, де існують різні форми власності на землю, випередили в економічному зростанні на 50-100 років ті країни, в яких земля перебувала виключно у державній власності. Але це не вина вченого. Винною в цьому була сама соціалістична система.
Тривалий час вирішальними в оцінках були, як правило, не реальна праця вченого і його вклад в науку, а здебільшого спільно вироблена під керівництвом того чи іншого шефа думка. Вал колективних праць задушив особистість вченого. Відсутність серйозної критики, бажання опублікувати якомога більше монографій і фундаментальних колективних праць призвели до того, що книгарні були заповнені слабими і компілятивними працями, багато з яких десятками років на полицях магазинів припадали пилюкою. Відбувалась девальвація спочатку статей і дисертацій, а згодом і книг. У певній мірі це зумовлено тим, що вітчизняна наука перебувала в повній ізоляції від наукової думки світу.
Вважаємо, що на часі розробка конкретного плану перекладу кращих праць учених світу. Використання всього багатства і багатогранних ідей світової наукової думки - насущна і злободенна задача. Поки що в нас у цьому плані тільки негативний досвід.
Національна академія наук України, Українська академія аграрних наук не займаються серйозно вивченням кадрових проблем, порушена наступність у підготовці наукової зміни. Це видно навіть з того, що в галузі землекористування, порівняно з іншими галузями аграрного (і не тільки) сектора, найменше дисертантів. По суті, зламана традиція, відповідно до якої провідні вчені мають свої школи, виховують собі зміну.
Але сьогодні ми перебуваємо в такій історичній смузі, коли проблема розвитку теорії управління земельними ресурсами ставить питання про глибоке і точне уявлення того шляху, яким повинна розвиватися ця наука. Залежно від того, який крок ми зробимо, таким буде подальший розвиток подій.
Проте важливо зазначити, що теорія управління земельними ресурсами не може виникнути відразу, за помахом чарівної палички, тим більше, що впродовж цілих десятиліть суспільство, по суті, обходилось без неї, рухаючись шляхом проб і помилок. І, власне, бурхливі сьогоднішні суперечності дуже часто засмучують якраз браком теоретичної глибини. Поняття управління земельними ресурсами, його методи, принципи, механізми управління тощо вимагають корінного перегляду в нашій свідомості. Але й розплутати цей клубок дуже складно, оскільки не всіма вченими, практиками однозначно сприймається проблема управління земельними ресурсами.
Учені, в свою чергу, не повинні шукати розуміння та одобрення мас - вони повинні просвіщати, а не "підлаштовуватись" під настрій більшості. Розуміння прийде в суспільство і пошириться тим швидше, чим з більшою гідністю наука буде давати своє, ні під що не "підлаштоване" трактування минулого. Інший нього і майбутнього. Мітинговий ґвалт мине, настане час переосмислення дій, будуть зроблені радикальні кроки у розвитку теорії управління земельними ресурсами, яка стане джерельною базою управлінської думки.
2.5. Роль управління земельними ресурсами
Проблема управління земельними ресурсами завжди була актуальною, оскільки земля є основою будь-якого виробництва. Правда, якщо в несільськогосподарській сфері землі відводиться пасивна, другорядна роль, то в сільськогосподарському і лісовому господарстві вона виступає головним засобом виробництва. Це й свідчить про велике її значення.
Земля має й інші особливості, які відрізняють її від інших засобів виробництва. Насамперед це: 1) земля - продукт природи; 2) просторова обмеженість; 3) постійність місця розташування; 4) правильне використання землі в сільському господарстві супроводжується зростанням її родючості і продуктивності тощо.
Наведені особливості й визначають виняткову роль управління земельними ресурсами. І це не випадково. Адже відомо, що земельні ресурси, на використанні яких формується близько 95 відсотків обсягу продовольчого фонду та 2/3 фонду товарів споживання, по праву вважаються первинним чинником виробництва, фундаментом економіки України. Варто зазначити, що частка земельних ресурсів у складі продуктивних сил країни складає понад 40 відсотків, а у ресурсній забезпеченості соціально-економічного розвитку України земля складає майже 45 відсотків. Тому наскільки ефективно буде здійснюватися управління земельними ресурсами, настільки зростатимуть темпи соціально-економічного, духовного і ін. розвитку держави. Особливо актуальною ця проблема стає в умовах ринкової економіки, коли законодавче закріплюються різні форми власності на землю і господарювання на ній.
Громадянам України нині передано у власність мільйони гектарів продуктивних земель для розширення особистих селянських господарств, організації селянських (фермерських) господарств, передано значні площі для будівництва житла, ведення садівництва і городництва тощо.
Збільшення чисельності суб'єктів господарювання на землі зініціювало розширення кола учасників земельних відносин, загострились екологічні проблеми довкілля. Це, у свою чергу, вимагає розробки нового і вдосконалення існуючого пакета законодавчих документів щодо форм власності, плати за землю, оренди землі, іпотеки, охорони землі тощо. Вже сьогодні стало очевидним, що методи управління земельними ресурсами, які склалися за часів державної власності на землю і продовжують використовуватися й донині, не відповідають сучасним вимогам ринкової економіки, не задовольняють потреб суб'єктів господарювання на землі.
Тому не дивно, що, всупереч очікуванням, земельна реформа 1991-2000 рр. не тільки не дала позитивних результатів, але, навпаки, призвела до нової руйнації сільськогосподарського землекористування, плутанини в земельних відносинах, спричиненої недосконалістю законодавчих актів.
Головною причиною такої ситуації є втрата державою функції управління земельними ресурсами і відсутність єдиної земельної політики, що унеможливило регулювання земельних відносин за допомогою державних важелів. Це видно навіть з того, що Держкомзему України, на який Законом про земельну реформу (1990 р.) від імені держави покладалась організаційна, землевпорядна, контрольна і консультаційна функції, перестали виділятись кошти на організацію раціонального використання й охорону земель, надходження від земельного податку використовувалися не за цільовим призначенням, що призвело до погіршення якісного стану земель, заростання продуктивних земель кущами і дрібноліссям, руйнування меліоративної мережі, розвитку ерозії тощо.
Про наслідки такого стану речей свідчать показники економічного розвитку України. Так, у перерахунку на еквівалентну площу ріллі Україна в 1997-1999 рр. виробила зерна і зернобобових у 3 рази менше, ніж Італія; у 4 рази - ніж Німеччина; у 4,5 раза - ніж Франція; у 2 рази - ніж США. Виробництво цукрових буряків на відповідну площу було в середньому менше у 2-3 рази. Майже на один порядок У краща поступалась цим країнам у виробництві м'яса всіх видів. Отже, сьогодні потрібно вдосконалити державне управління земельними ресурсами, щоб забезпечити порядок на землі, а саме:
• гарантію і захист прав власності і користування землею всіх форм власності;
• підтримку системи оподаткування землі;
• вдосконалення орендних відносин;
• розвиток кредитування під заставу землі, в тому числі іпотечного кредитування;
• розвиток і контроль ринку землі;
• зменшення кількості конфліктів, пов'язаних з використанням землі;
• результативність процесу паювання землі та організацію ефективного використання паїв;
• перехід від екстенсивних до інтенсивних форм землекористування;
• підвищення ефективності використання земель населених пунктів та інших категорій земель за їх цільовим призначенням;
• удосконалення моніторингу земель, порядку ведення державного земельного кадастру та оцінки земель;
• охорону навколишнього середовища;
• землевпорядне забезпечення проведення земельної реформи;
• інформаційне обслуговування зацікавлених органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб;
• поліпшення якості контролю за господарською діяльністю на землі;
• удосконалення нормативно-правової і методичної бази в галузі землекористування;
• ріст кваліфікації та продуктивності праці управлінських кадрів тощо.
У процесі земельної реформи виникла необхідність розмежування форм власності на землю, створення на базі колгоспів і колишніх КСП ефективних приватних агроформувань; акумулювання і витрати коштів, які надходять в результаті трансакцій із землею; підвищення відповідальності суб'єктів господарювання за використання землі. Сьогодні чітко видно, що реєстрація земельних ділянок і прав власності на них, визначення вартості землі, встановлення правового режиму землекористування та інші дії, які стосуються землі, є необхідною умовою забезпечення функціонування ринкової економіки, ефективного управління земельними ресурсами.
Отже, запровадження ефективної системи управління земельними ресурсами є одним із найактуальніших завдань українського суспільства. Це важливо ще й тому, що лише за допомогою такого управління відбудеться реальний вихід незалежної України на широкий шлях соціального прогресу, прорив до більш досконалих форм життя, задля чого, власне, і розпочато земельну реформу.
2.6. Мета і завдання ефективного управління земельними ресурсами
Метою управління земельними ресурсами є вирішення проблем раціонального використання та охорони земель шляхом організованої, цілеспрямованої діяльності суб'єкта управління.
Мета є важливим мотиваційним чинником процесу управління земельними ресурсами. Причому мета повинна сконцентруватись на найважливішому, в першу чергу, на забезпеченні умов для ефективного землекористування, задоволенні потреб ринку. Дуже справедливо зазначають у своїй книзі "Керівництво без конфліктів" німецькі менеджери В. Зігерт і Л. Ланг, що мистецтво постановки мети І є мистецтвом управління. Без мети немає контролю за процесом використання й охорони земель, згасає творчість, ініціативність, проявляється почуття безвідповідальності за доручену роботу та ін.
Багатогранність поставленої проблеми визначає необхідність розв'язання цілого комплексу завдань:
• науково обґрунтованого перерозподілу земельних ресурсів;
• забезпечення рівноправності всіх форм власності і господарювання на землі;
• економічного регулювання раціонального використання землі (платність землекористування, стимулювання та відшкодування збитків);
• недоторканності права власності і права користування землею;
• пріоритету у наданні продуктивних земель для потреб сільського господарства;
• системного підходу до використання земельних ресурсів;
• врахування регіональних особливостей землекористування;
• екологізації землекористування;
• законодавчого, нормативного та методичного забезпечення раціонального землекористування тощо.
При цьому:
• науково обґрунтований перерозподіл земельних ресурсів передбачає розподіл землі між різними формами власності на землю, що здійснюється на основі проектів землевпорядкування;
• рівноправність усіх форм власності і господарювання на землі виражається в тому, що за допомогою землевпорядних дій держава виступає гарантом рівноправності державної, комунальної та приватної форм власності.
Економічне регулювання раціонального використання землі полягає у:
• платності землекористування, що проявляється у вигляді справляння земельного податку або орендної плати за землю, виходячи з кадастрової оцінки земель і місцеположення земельної ділянки. Плата за землю справляється з метою створення економічного механізму раціонального використання та охорони земель;
• економічне стимулювання раціонального землекористування передбачає виділення коштів власникам землі і землекористувачам з метою компенсації тих затрат, які вони спрямовують на підвищення родючості ґрунтів і запобігання негативним явищам у землекористуванні, виробництві екологічно чистої суспільне необхідної продукції тощо, а також стягнення відповідних штрафів, розміри яких повинні бути адекватні затратам на усунення негатив
них процесів у землекористуванні в результаті недотримання ґрунтозахисних технологій.
Далі:
• недоторканність права власності та права користування землею полягає в тому, що втручання в діяльність власників землі і землекористувачів, пов'язану з використанням землі, з боку державних, господарських та інших органів і організацій забороняється, за винятком випадків порушення ними чинного законодавства;
• пріоритет у наданні продуктивних земель для потреб сільського господарства базується на тому, що землі, придатні для
сільськогосподарського виробництва, повинні передавати ся в першу чергу для цих цілей. Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, здійснюється на підставі даних державного земельного кадастру;
• системний підхід у землекористуванні знаходить своє відображення у комплексному вивченні земельних ресурсів і тієї частини середовища, що визначає необхідні умови їх існування. Системному підходу у землекористуванні найбільш відповідає землевпорядкування території агроформування на основі об'єктивно існуючих ландшафтних систем.
Це означає, що землевпорядкування повинно ґрунтуватись не тільки на урахуванні комплексу природноекономічних та інших умов, але й на пізнанні закономірностей будови ландшафтів, процесів, які в них проходять, вмінні зробити
Прогнозний аналіз змін у ландшафтах на певний період часу, які виникають під впливом антропогенної діяльності;
• регіональний підхід передбачає використання земель з врахуванням конкретних місцевих умов, які властиві даному регіону;
• екологізація землекористування знаходить своє відображення у такому використанні землі, при якому забезпечується збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічна цінність природних і набутих якостей земель;
• законодавче, нормативне й методичне забезпечення раціонального землекористування реалізується через сукупність законодавчих, нормативних і методичних документів, спрямованих на створення умов для раціонального використання та охорони земель, рівноправного розвитку всіх форм власності на землю і господарювання, збереження та відновлення
родючості ґрунтів, поліпшення природного середовища, охорону прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави.
Для того, щоб розв'язати ці завдання, насамперед, потрібно:
• вдосконалювати організаційні структури управління земельними ресурсами;
• розвивати демократичні засади управління земельними ресурсами по всій ієрархічній вертикалі, забезпечити науково обґрунтоване розмежування прав, обов'язків і відповідальності суб'єктів управління;
• вдосконалити організацію управлінської праці та її матеріального стимулювання;
• узагальнювати і впроваджувати передовий досвід управління земельними ресурсами.
Крім того, досягнення мети ефективного управління земельними ресурсами вимагає розв'язання таких важливих завдань, як розмежування земель державної та комунальної форм власності, створення системи державного земельного кадастру, державного контролю за використанням та охороною земель, моніторингу земель, розвитку ринкового землевпорядкування, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів у галузі управління земельними ресурсами та ін. До речі, в умовах ринкової економіки потрібний цілком інший тип керівників, які б досконало володіли сучасними економічними, екологічними, соціальними та іншими знаннями. Адже більшість нинішніх керівників є інженерами з чисто технічною орієнтацією. У результаті реальне вирішення вказаних питань гальмується формалізмом, який дуже часто прикривається "дрібними" відомчими інструкціями. Врешті-решт це призводить до обмеження кругозору керівника вузьколокальними задачами, які вирішуються всупереч реальним інтересам людей, вимогам ефективного землекористування.
Тому нині все актуальнішою стає проблема створення мережі факультетів і кафедр управління земельними ресурсами, відкриття спеціальності з управління земельними ресурсами, перегляду навчальних планів у бік збільшення кількості годин для вивчення цієї дисципліни, поглибленого вивчення психології, конфліктології, ГІС-технологій тощо, відкриття нових спеціалізацій, які випливають з умов ринку тощо.
Вирішення перелічених проблем дозволить ефективно управляти земельними ресурсами в Україні в умовах відносин ринкового типу.
2.7. Методи управління
Методи управління земельними ресурсами класифікуються за ознаками їх змісту і механізму (способу) впливу на працівника і земельні ресурси. У результаті цього в науці управління чітко визначено дві групи методів за видами відносин, які відрізняються між собою критерієм примусовості й переконання. У науковій і спеціальній літературі ці групи методів часто називають методами прямого впливу (активними) і методами опосередкованого впливу (пасивними).
До першої групи методів належать методи, які мають правове забезпечення, починаючи з Конституції України і закінчуючи правовими документами місцевого рівня, включаючи рішення трудових колективів, а до другої групи -методи, які не мають правового забезпечення.
Названі групи методів відображають, на нашу думку, весь арсенал способів, або, скажімо, дій управління земельними ресурсами. До першої групи методів відносяться Адміністративні, До другої - Економічні й соціально-психологічні Методи управління. У методологічному аспекті адміністративні методи поділяються на дві підгрупи: організаційно-стабілізуючі та організаційно-розпорядчі. При цьому організаційно-стабілізуючі методи включають регламентування - створення положень про органи управління земельними ресурсами, їх підрозділи; нормування - встановлення нормативів і норм виконання робіт та меж компетенції; інструктування роз'яснення способів та умов виконання робіт, дій керівників і спеціалістів. Треба зазначити, що інструкції (правила, методичні вказівки тощо) призначаються для забезпечення єдності та узгоджених дій виконавця. Наприклад, порядок визначення грошової оцінки земель (визначення ставок земельного податку тощо) регламентується методичним забезпеченням Держкомзему України. Причому цей порядок є єдиним для всього простору України.
Організаційно-розпорядчі методи доповнюють стабілізуючі методи у формі наказів, розпоряджень, вказівок тощо.
Наказ - це письмова або усна вимога першого керівника до підлеглих щодо виконання певної роботи з указанням термінів. Цей документ, який має директивний, контролюючий і виховний вплив, завжди був і залишається одним з основних засобів управління трудовим колективом.
Розпорядження - це вимога, поставлена до підлеглих, щодо розв'язання окремих питань. Прикладом розпорядження може бути закріплення комп'ютера за конкретною особою колективу або ж розпорядження про виконання певного виду робіт тим чи іншим виконавцем тощо. Розпорядження може видаватись письмово, коли воно стосується особливо важливого завдання або ж зачіпає інтереси всього трудового колективу. В усіх інших випадках розпорядження, як правило, усне. При цьому у підлеглих не повинно виникати сумніву щодо необхідності виконання розпорядження керівника.
Вказівки стосуються компетенції нижчих ланок вертикальної ієрархії управлінської структури. Кожна вказівка для виконавця повинна бути зрозумілою, коректною і нести повну інформацію про те, що потрібно виконати, як, коли і для чого.
Як бачимо, адміністративні методи управління базуються на авторитеті, владі і дисципліні, державних стандартах тощо. Вони передбачають обов'язкове виконання вказівок керівника; в іншому випадку неминуча дисциплінарна чи матеріальна відповідальність. Але обмеженість матеріалістичної інтерпретації адміністративних методів може призвести до їх низької ефективності, створення в колективі ознак суб'єктивізму і волюнтаризму, недовіри, неповаги один до одного та інших негативних наслідків, що зумовлюють зниження ефективності управління земельними ресурсами.
Водночас адміністративні методи знаходять своє продовження в економічних методах управління і при правильному їх співвідношенні є різними сторонами господарського управління.
Економічні методи управління земельними ресурсами здійснюються шляхом створення економічних умов, які ініціюють трудовий колектив для досягнення кращих результатів у своїй діяльності - з одного боку і з другого боку - економічного регулювання раціонального використання та охорони земель без заходів адміністративного впливу.
При економічних методах управління виробництво гнучкіше і швидше реагує на зміни суспільних потреб. Суб'єкти управління отримують більше прав, починають виконувати функції, які раніше входили в коло обов'язків державних органів. При цьому останні отримують можливість зосередитись на стратегічних питаннях прогнозування і планування розвитку економіки країни в цілому. Саме економічні методи управління дозволяють досягнути найбільш гармонійного поєднання суспільних, колективних і особистих інтересів, забезпечити ефективне використання земельних ресурсів.
Інструментами економічних методів управління є матеріальне стимулювання працівників як суб'єктів управління земельними ресурсами, що виражається в першу чергу основною оплатою праці. Певна річ, чим вища і своєчасна оплата праці, тим людина має більшу мотивацію до праці. Але основна оплата повинна встановлюватись не довільно, а залежно від кількості їм якості праці. Крім того, як заохочувальна форма матеріальної мотивації встановлюються доплати, які випливають з результатів праці. Поширеною формою стимулювання є премії, які забезпечуються прибутками підприємства, організації чи установи. Премії мають нестійкий характер, вони тісно пов'язані не тільки з результатами праці, але й економічним станом підприємства, організації чи установи в цілому.
Економічні ж методи щодо регулювання раціонального використання і охорони передбачають: 1) економічні стимулювання; 2) відшкодування збитків; 3) плату за землю.
Відповідно до чинного законодавства економічне стимулювання раціонального використання і охорони земель включає:
• надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання і охорони земель;
• виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини;
• звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами;
• компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали
такими не з їх вини.
Потрібно зазначити, що стимулювання раціонального землекористування повинно знаходити своє відображення в підтримці державою цін на сільськогосподарську продукцію. Такий досвід мають США, де в період "великої депресії"' (1929-1933 рр.) було підтримано рівень цін фермерських господарств, що закріпило віру селян у те, що їх справа потрібна державі і суспільству.
Держава повинна (зобов'язана) стимулювати всі форми господарювання на землі, і визначати їх повинна не політична мода, а люди на місцях, які знають і люблять землю, на якій їм працювати. Але, очевидно, в міру певної стабілізації розвитку землекористування держава поступово повинна переходити до стимулювання тих землекористувачів чи землевласників, які, сконцентрувавши доволі значні засоби, займуться товарним сільськогосподарським виробництвом.
Доцільно зауважити, що така модель стимулювання досить чітко спрацьовує у фермерському секторі США.
Нагромаджений досвід землекористування в Україні свідчить, що без державної допомоги (надання позик, товарних кредитів, пільгового оподаткування тощо) землекористування "не підніметься з колін" і зміна форм власності тут нічого не вирішить.
Тому зовсім не випадково з 1 січня 1999 р. в Україні запроваджено фіксований сільськогосподарський податок, що суттєво знижує податковий тиск на власників і користувачів землі. З 1 січня 1999 р. до 1 січня 2004 р. сільськогосподарські товаровиробники отримали можливість не сплачувати податок на додану вартість.
Заслуговує на увагу Указ Президента України від 11.06.1998 р. № 614/98, який регламентує підтримку цін і доходів сільськогосподарських товаровиробників, що є доброю ознакою ефективного землекористування.
Потрібно зазначити, що державна політика повинна бути спрямована не тільки на стимулювання, але й на відшкодування збитків, заподіяних вилученням (викупом) або тимчасовим зайняттям земельних ділянок, а також обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі й орендарів, погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян. У випадках, коли мають місце псування і руйнування землі з вини власників і землекористувачів, останні підлягають економічним санкціям у формі відповідних штрафів, адекватних заподіяній шкоді.
У системі економічного регулювання раціонального використання і охорони земель важливе місце належить платі за використання землі. У статті 2 Закону України від 19 вересня 1996 р. "Про плату за землю" сказано, що використання землі в Україні є платним. Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель.
У статті 3 цього ж Закону зазначено, що плата за землю запроваджується з метою:
• формування джерела коштів для фінансування заходів щодо раціонального використання і охорони земель;
• підвищення родючості ґрунтів;
• відшкодування витрат власників землі і землекористувачів, пов'язаних з господарюванням на землях гіршої якості;
• ведення земельного кадастру;
• здійснення землеустрою та моніторингу земель;
• проведення земельної реформи та розвитку
інфраструктури населених пунктів.
Наукове визначення прийняття управлінських рішень значною мірою грунтується на соціально-психологічних методах управління, завданням яких є вміле управління настроєм підлеглих, задоволення потреб їхнього духовного життя.
Соціально-психологічні методи включають
Насамперед:
1) формування трудових колективів із врахуванням психологічних характеристик людей, що сприяє підвищенню їх спільної трудової діяльності;
2) професійне навчання кадрів, згуртованість колективу, формування сприятливого соціально-психологічного клімату;
3) організацію змагань, обміну досвідом, збереження добрих традицій і обрядів;
4) моральне стимулювання (виділення житла, оголошення подяки, надання путівки в санаторій тощо);
5) оптимальне поєднання похвали і критики, переконання і примусу;
6) підвищення рівня культурних і соціально-побутових потреб, таких як проведення
вільного часу, культурних заходів, заняття спортом тощо.
Залежно від суб'єктів управління методи управління підрозділяються на дві групи: адміністративні і громадські.
Адміністративні методи, які засновані на владній природі державного управління, застосовує адміністрація організації чи установи. Кожний орган управління наділений певними повноваженнями, в результаті чого може впливати на підлеглі органи, визначати завдання, застосовувати ті чи інші заходи впливу.
Громадські методи управління застосовуються трудовими колективами і громадськими організаціями.
Підводячи підсумок, можемо стверджувати, що тільки системне використання наведених методів управління земельними ресурсами дозволить розв'язати питання ефективного землекористування.
2.8. Наукові принципи управління
Принципи управління - це об'єктивні правила управлінської поведінки, що випливають з потреб об'єкта управління і надходять до нього у вигляді наукового знання, за допомогою якого досягається поставлена мета. Варто зазначити, що принципи управління земельними ресурсами є історичною категорією, тому вони постійно змінюються в міру зростання продуктивних сил і зміни земельних відносин. Відповідно до цього в умовах ринкової економіки основними принципами управління земельними ресурсами будуть:
1. Поєднання демократизму і доцільного економічного централізму.
2. Самоуправління.
3. Науковість управління.
4. Стимулювання.
5. Єдиноначальність у поєднанні з колегіальністю.
6. Зворотний зв'язок.
7. Об'єктивність.
8. Єдність гілок влади.
9. Відповідність.
10. Врахування особливостей регіону.
11. Пріоритет загальнодержавних інтересів.
12. Врахування людського чинника та ін.
Принцип Поєднання демократичного і доціЛьного економічного централізму Полягає, наприклад, у вільному виборі форм власності і господарювання на землі, забезпечує найбільш доцільну розстановку спеціалістів для виконання певного виду робіт, самостійно організовує спосіб використання земельних ресурсів, не виходячи з рамок правового поля тощо.
Принцип Самоуправління Полягає у прийнятті управлінських рішень конкретними трудовими колективами, землевласниками і землекористувачами тощо, що перетворює їх на справжніх господарів землі. Цей принцип активізує колектив до кращого виконання своїх обов'язків, господарського ставлення до землі та ін.
Принцип Науковості Управління полягає у використанні всіх вітчизняних і зарубіжних досягнень управління, економіки, соціології, психології та інших наук, які дають знання щодо закономірностей, що лежать в основі функціонування і розвитку системи та об'єкта управління. Недооцінка науки призводить до суб'єктивізму і волюнтаризму при прийнятті відповідних рішень.
Задоволення потреб кожної людини на основі її трудової активності, кількості та якості затраченої нею праці, внеску у суспільне виробництво. Крім того, стимулювання у сфері землекористування передбачає надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, що здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними і регіональними програмами використання та охорони земель; виділення коштів державного та місцевого бюджетів для відновлення родючості грунтів
Тощо.
Принцип Єдиноначальності в поєднанні з Колегіальністю Означає підпорядкованість усіх працівників одній особі — керівнику, який має права в галузі управління довіреною йому ланкою роботи і несе за неї повну відповідальність. Слід зауважити, що управління земельними ресурсами завжди має колективний характер, оскільки, наприклад, до розробки програм, схем, проектів використання землі залучено цілі колективи спеціалістів.
Тому єдиноначальність в управлінні повинна вміло поєднуватися з колегіальністю, що дозволить уникнути суб'єктивізму і волюнтаризму при прийнятті управлінських рішень щодо використання та охорони земель.
Принцип Зворотного зв'язку Передбачає інформаційне забезпечення управлінського процесу, суть якого полягає в безперервному контролі результатів діяльності і стану об'єкта управління (підсистеми управління і керованої системи) і негайному реагуванні на відхилення, які виникли. Небажані відхилення ліквідовуються, вигідні зберігаються і посилюються. Іншими словами, принцип зворотного зв'язку передбачає постійний обмін інформацією між об'єктом і суб'єктом управління з метою пошуку оптимального варіанта використання та охорони земельних
Ресурсів.
Принцип Об'єктивності Передбачає використання земельних ресурсів на науковій основі поза волею суб'єкта управління. Цей принцип вимагає від суб'єкта управління теоретичної о осмислення дійсності, постійного вивчення об'єкта управління. Для того, щоб цей принцип давав максимальний ефект, він повинен мати налагоджені канали між ієрархічними структурами. Порушення цього принципу поставить у невідповідність компетенції і функції різних управлінських ланок, прав і відповідальності. Наприклад, при великих правах з малою відповідальністю може настати адміністративна сваволя, суб'єктивізм тощо. Але й велика відповідальність при малих правах не обіцяє нічого хорошого. Як бачимо, тільки ієрархічність і багато-ступінчастість управлінської системи створюють необхідність постійно координувати діяльність її ланок, враховувати місце (компетенцію) кожної з них, застосовувати різноманітні методи узгодження цієї діяльності для постійного підвищення ефективності управління земельними ресурсами. Слід зазначити, що принцип об'єктивності передбачає обов'язкове використання колективної думки у прийнятті управлінських рішень, що дозволяє уникнути помилок суб'єктивного характеру.
Принцип Єдності гілок влади Означає поєднання законодавчих, виконавчих і судових функцій, які б могли всіма доступними способами створити нормальні умови для розвитку ефективного землекористування.
Іншими словами, якщо законодавча гілка влади прийняла Закон, то виконавча гілка влади по всій вертикальній ієрархії повинна його виконувати. Судова ж гілка влади повинна забезпечити дотримання чинного законодавства в галузі землекористування.
Принцип Відповідності Передбачає необхідність приведення в органічну відповідність земельних ресурсів і методів управління соціально-економічній і духовній сутності суспільства. Наприклад, будівництво промислового об'єкта на землях сільськогосподарського призначення в загальних рисах факт небажаний, оскільки вилучаються з економічного обігу сільськогосподарські угіддя як головний засіб виробництва у сільському господарстві. Але якщо це забезпечить випуск суспільне необхідної продукції, дозволить створити нові робочі місця, поліпшить соціально-культурний рівень життя на селі, то таке будівництво може бути вигідним для суспільства, відповідати інтересам двох зацікавлених сторін: скажімо, підприємця, який хоче будувати, і власника землі.
Принцип Врахування особливостей регіонів Полягає в тому, що процес управління земельними ресурсами повинен враховувати особливості регіонів України, адже Україна досить неоднорідна за природними умовами, історією і традиціями свого розвитку, менталітетом її населення. Тому ті правила управління земельними ресурсами, які притаманні сходу чи південному сходу України, не можна переносити на терени західної України і навпаки. Але при цьому регіональне управління земельними ресурсами не повинно спрямовуватись на користь одним регіонам і в збиток іншим, оскільки регіони України не відокремлені частини, а одне ціле, взаємодоповнюють і взаємно збагачують один одного.
Принцип Пріоритету загальнодержавних інтересів. Не викликає сумніву, що управління земельними ресурсами повинно мати пріоритет загальнодержавних інтересів, оскільки земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Але доцільно зауважити, що земельна політика регіонів не зобов'язана строго корелювати із земельною політикою держави. Регіони можуть мати свої пріоритети, напрями, які не співпадатимуть з державними.
Принцип Врахування людського чинника. Ефективність управління земельними ресурсами значною мірою залежить від особистих якостей суб'єкта управління, а саме:
• рівня його кваліфікації;
• організаційно-адміністративних;
• вольових якостей;
• взаємовідносин з людьми;
• ідейно-полггичних і морально-етичних якостей.
Розглянемо коротко кожну із наведених
Ознак, оскільки за ними простежується певна тенденція у формуванні системи управління земельними ресурсами.
Рівень кваліфікації. Розкриваючи зміст особистих якостей управлінця, особливо слід враховувати рівень його економічної підготовки, екологічної грамотності, знання і вміння прогнозувати використання земельних ресурсів, культурний та інтелектуальний рівень, які характеризують керівника як особистість.
Організаційно-адміністративні якості Полягають в умінні об'єднати людей в гармонійну, чітко функціонуючу єдність, правильно розподіляти завдання підлеглим і своєчасно надавати допомогу в процесі виконання роботи, реагувати на оперативну інформацію і приймати оптимальні рішення, здатності логічно і раціонально мислити, миттєво схоплювати суть проблеми та оперативно її вирішувати.
Вольові якості Потрібні керівнику для досягнення свідомо поставленої мети. Воля керівника проявляється в його діях і повинна гармонійно узгоджуватися з іншими якостями - компетентністю, високим моральним рівнем тощо. .Якщо ці якості керівнику не будуть властиві, він через свій колектив не зможе забезпечити ефективного управління земельними ресурсами.
Взаємовідносини з людьми. Керівник при виконанні своїх посадових обов'язків вступає в певні взаємовідносини з колективом, який він очолює. Найважливішою умовою при цьому є створення здорового морально-психологічного клімату. Такий клімат може бути створений лише завдяки професіональним і вольовим якостям, високій культурі взаємовідносин з підлеглими.
Керівник повинен бути доступним, уважним до людей. Його зовнішній вигляд, висока загальна культура дають йому моральне право вимагати від підлеглих високої культури поведінки, трудової дисципліни тощо. Але такі адміністративні кроки, як зняття з роботи, інші види покарання здебільшого свідчать про некомпетентність управлінських кадрів, оскільки саме управлінець, який "завалив" роботу, не здатний жодною мірою покарання відшкодувати збитки, яких він завдав земельним ресурсам своєю некомпетентністю.
Ідейно-політичні і морально-етичні якості Повинні бути постійним атрибутом керівника. Від цього залежить його авторитет у колективі, морально-психологічний клімат всього колективу, що ініціюватиме до виконання програмних завдань.
Використання принципу врахування людського чинника в системі управління земельними ресурсами є нормою управлінської діяльності, оскільки будь-яке управлінське рішення випливає з існуючих у трудовому колективі моральних норм. Ігнорування цих норм призводить в кінцевому результаті до тих же наслідків, що й ігнорування правових норм. А це, у свою чергу, загострить проблеми управління земельними ресурсами.
2.9. Функції управління
Виходячи з методів і принципів управління, детально досліджено функції управління земельними ресурсами, які в науці управління є одними з головних, оскільки суть управління визначається його функціями.
Функції управління - це відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які дозволяють здійснити певний вплив на об'єкт управління з метою вирішення поставленого завдання.
Вивчення змісту функцій управління та їх чітка класифікація необхідні для розробки раціональних основ системи управління.
У науковій літературі зустрічаються різні класифікації функцій управління, залежно від галузі дослідження: промисловість, машинобудування, військова справа, промислове дорожнє будівництво, аграрний сектор тощо. Проте донині немає в Україні наукової і спеціальної літератури, де б розглядались питання функцій управління земельними ресурсами.
Наші дослідження дозволяють зробити висновок, що в методологічному аспекті функції управління земельними ресурсами поділяються на основні і спеціальні.
До основних належать: 1) планування; 2) організація; 3) координація; 4) регулювання; 5) контроль. Ці функції притаманні всім системам управління.
До спеціальних функцій відносять наступні:
1. Земельний менеджмент.
2. Законодавче та нормативно-методичне забезпечення.
3. Державний контроль за використанням та охороною земель.
4. Вирішення земельних спорів.
5. Стандартизація і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунту.
6. Експертиза вишукувальної та землевпорядної документації.
7. Розвиток державної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації фахівців для роботи в системі державних земельних органів.
8. Землевпорядкування.
9. Ведення державного земельного кадастру
10. Моніторинг земель.
11.Вивчення і картографування земельних ресурсів.
12. Економічне регулювання раціонального
землекористування.
13. Інноваційно-інвестиційна політика.
14. Маркетингова діяльність.
15. Розвиток інфраструктури ринку землі.
16. Забезпечення науково-технічною інформацією.
17. Матеріально-технічне забезпечення, загальне діловодство і господарське обслуговування тощо.
Планування - Це наукове передбачення розвитку об'єкта управління, попередні розрахунки очікуваних результатів цього розвитку, еколого-економічних, соціальних та інших наслідків.
З цього випливає, що планування передує виконанню інших функцій, оскільки воно повинно сформулювати цілі і задачі суб'єкта управління, шляхи, засоби і методи їх досягнення. Оскільки плануванню як управлінській функції притаманний "ідеальний" зміст (бо має справу з майбутнім об'єктом), то воно не дає абсолютної гарантії передбачуваної ефективності управлінських рішень.
Потрібно зазначити, що розробка загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель, складання схем землевпорядкування, розробка техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних одиниць, програми охорони земель, основних напрямів земельної реформи в Україні до 2005 року тощо і є функції планування.
Організація — Це вдосконалення організаційної структури управління земельними ресурсами, розробка господарських, економічних, екологічних, правових та інших заходів, спрямованих на досягнення поставленої мети.
Одним із прикладів організації є розробка проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та розробка іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням та охороною земель, ведення державного земельного кадастру, організація моніторингу земель тощо.
Координація Полягає в узгодженості діяльності різних структур управління, що мають спільну мету - забезпечення ефективного землекористування.
Регулювання - Це приведення до спільного знаменника всіх завдань суб'єктів управління. Необхідність регулювання зумовлена внутрішнім і зовнішнім протиборством у суспільстві, яке супроводжується різного роду тертями, неоднозначним уявленням про об'єкт управління тощо. Власне, питання, які можуть при цьому виникати, потрібно відповідним чином врегульовувати.
Контроль - Це слідкування за процесом діяльності суб'єкта управління (трудового колективу) і ситуацією, яка панує в землекористуванні. Хоча контроль і замикає список функцій управління, але це зовсім не означає, що на цьому процес управління закінчується. Контролем лише "замикається коло" функцій, і він дає "порцію" нової інформації для "наступного кола" з метою профілактичної діяльності для нормалізації управлінського процесу.
Тобто процес управління, по суті, є процесом збору, передачі та опрацювання інформації, яка служить основою для підготовки рішень, здійснення цілеспрямованих дій, контролю та управління господарським комплексом.
Процес управління земельними ресурсами можна подати у вигляді схеми (рис. 2.1).
Спеціальні функції управління, з метою їх упорядкування, можна, у свою чергу, розділити на адміністративно-виробничі, технічні, економічні і господарські.
До адміністративно-виробничих належать функції загального оперативного управління, в першу чергу функція земельного менеджменту. До цієї групи можна віднести функції законодавчого та нормативно-методичного забезпечення, державного контролю за використанням та охороною земель, вирішення земельних спорів, стандартизації і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості грунтів, експертизи вишукувальної та землевпорядної документації і функцію кадрової політики.
До технічної групи функцій відносять землевпорядкування, ведення державного земельного кадастру, моніторинг земель, вивчення і картографування земельних ресурсів, експертизу вишукувальної та землевпорядної документації.
До економічної групи - економічне регулювання раціонального землекористування, інноваційно-інвестиційну політику, маркетингову діяльність і розвиток інфраструктури ринку землі.
І, нарешті, до господарських - функції забезпечення науково-технічною інформацією, матеріально-технічне забезпечення, загальне діловодство і господарське обслуговування. Певна річ, наведений поділ функцій управління має дещо умовний характер. Наприклад, загальне діловодство можна віднести до групи адміністративно-виробничих функцій, а можна й до технічних функцій, але в будь-якому разі це не позначиться негативно на прийнятті управлінського рішення.
Кожна з названих функцій розкладається на складові частини - підфункції. Наприклад, державний земельний кадастр містить у своєму складі кадастрове зонування, кадастрові знімання, бонітування грунтів, економічну оцінку земель, грошову оцінку земельних ділянок, державну реєстрацію земельних ділянок, облік кількості та якості земель.
Землевпорядкування передбачає: встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань; розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель; складання схем землеустрою, розробку техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень; обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами; складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових тощо.
Визначені тут підфункції можна розчленувати на вужчі складові залежно від потреби розв'язання тих чи інших питань. Наприклад, складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань передбачає організацію угідь і сівозмін, впорядкування територій сівозмін, природних кормових угідь, багаторічних насаджень тощо.
Слід зазначити, що за глибиною вирішуваних питань вони нерівнозначні, хоч кожна окрема функція несе навантаження інших, бо вони дуже пов'язані між собою, взаємодоповнюють одна одну. Наприклад, розробка проектів землевпорядкування, крім свого прямого призначення, розв'язує завдання земельного кадастру, економічного регулювання земельних відносин
Тощо.
Земельний кадастр значною мірою виконує функції державного контролю, вирішення земельних спорів. У свою чергу, землевпорядна і земельно-кадастрова документація, моніторинг земель тощо пов'язані з інноваційно-інвестиційною політикою, законодавчим і нормативним забезпеченням, кадровою політикою тощо. Прийняття, наприклад, законодавчих актів і нормативно-методичних документів є основою для всього переліку функцій.
Таким чином, сукупність функцій - це ніби єдиний "клубок нервів" у системі управління земельними ресурсами. Недооцінювання будь-якого "нерва" (функції) боляче позначиться на всій системі управління. Звичайно, наскільки ці "нерви" будуть міцними, настільки буде міцна система управління земельними ресурсами. І о му досягнення вищої мети управління земельними ресурсами потрібно шукати тільки в контексті взаємодії всіх функцій.
|
|
Розвиваючи думку з цього приводу, функції управління земельними ресурсами можна умовно порівняти з корінням дерева (рис. 2.2), яке живить його крону (під цим слід розуміти систему управління). У процесі ж фотосинтезу (управління), тобто перетворення неорганічних речовин під дією квантів світла в органічні, забезпечується життєдіяльність кореневої системи (функцій), яка, у свою чергу, забезпечує життя кроні, тобто замикається коло життя. З відчуженням навіть одного кореня (функції) крона (управління) опиниться у стресовому стані. При відчуженні більшої кількості таких коренів крона відмирає. І навпаки, з відчуженням стовбура дерева (системи управління) коріння (функції) почнуть поступово відмирати. І тут, власне, треба відзначити, що при соціалістичному землекористуванні через відсутність ефективної системи управління вказані функції, "замикаючись на собі", почали втрачати своє функціональне призначення.
|
|
Пригадаймо, скільки було розроблено проектів внутрігосподарського землевпорядкування сільськогосподарських підприємств? Надзвичайно багато! Для кожного підприємства з періодом їх поновлення через 3-5 років. Але вони, переповнивши архіви проектних організацій, не були доконче потрібними органам управління земельними ресурсами, оскільки управління по всій "вертикалі" здійснювалось за прямою вказівкою чиновників без будь-якого наукового обґрунтування прийнятих адміністративним методом рішень.
2.10. Загальна характеристика функцій управління
Дослідження історії управлінської думки свідчить, що людина в суспільстві не тільки суб'єкт, але й об'єкт управління. Власне, управління земельними ресурсами, як і, зрештою, будь-яким виробництвом, передбачає управління колективом для досягнення поставленої мети. Тобто, як казав відомий теоретик в галузі управління Пітер Друкер, "...потрібно неорганізовану "товпу" перетворити в ефективну, цілеспрямовану і продуктивну групу". Проте термін "управління людьми" в Україні починає витіснятись терміном "менеджмент".
Менеджмент Як функція управління земельними ресурсами в перекладі з англійської мови означає "керівництво людьми". За своєю суттю менеджмент - це синтез теорії і практики управління персоналом в умовах ринку. Людина, яка керує персоналом, організовує конкретну роботу, керуючись сучасними методами управління, називається менеджером. І від рівня професіоналізму менеджера залежить майбутнє землекористування, ступінь охорони земельних угідь, у тому числі ґрунтового покриву.
Ефективного управління земельними ресурсами можна досягнути за умови, якщо воно буде мати Законодавче та нормативно-методичне забезпечення. Таке забезпечення виступатиме в ролі механізму управління земельними ресурсами. Останній має принципове значення з різних причин. Але найголовніше, що й донині вважається: законодавчі акти виступають в ролі інструменту державного управління. Але така постановка питання напряму зв'язана з командно-адміністративною системою, оскільки право трактувалось таким чином, що більшість актів державних виконавчих органів отримувала статус правової норми. Командно-адміністративна система породила велику відомчу нормотворчість, яка підім'яла під себе закони. Це призвело до того, що з одного й того ж питання приймались різні рішення не через об'єктивну необхідність, а залежно від відомчої приналежності того чи іншого підприємства, організації, установи. причому нерідко вони заперечували одне одного. Невпорядкованість законодавчих актів значною мірою заважала реалізації рішень, прийнятих у вищих ешелонах управління. При цьому було приховано підхід до співвідношення "управління-право", який закладений в концепції розвинутих країн світу і виражається формулою "управління як засіб реалізації права". Іншими словами, в умовах ринкової економіки система управління земельними ресурсами є "замовником" на законодавчі акти, за допомогою яких і буде встановлено порядок і спосіб використання земельних ресурсів.
Особливо важливою функцією управління земельними ресурсами є функція Державного Контролю за використанням та охороною зеМель. Основою концептуальних засад формування спеціальної служби державного контролю в умовах ринкової економіки послужили:
• Тимчасове положення про порядок здійснення органами Державного комітету України по земельних ресурсах державного контролю за використанням та охороною земель, затверджене Держкомземом України 29.07.1993 р. №65;
• Порядок розгляду органами Державного комітету України по земельних ресурсах справ про адміністративні правопорушення земельного законодавства від 08.04.1993 р. № 25;
• Вказівки про порядок підготовки органами Держкомзему та подання на розгляд органам прокуратури матеріалів про самовільне зайняття земельної ділянки від 28.03.1994 р.;
• Роз'яснення порядку дій службових осіб органів Держкомзему, державних інспекторів з використання та охорони земель від 04.11.1994р.;
• Порядок цільових перевірок використання та охорони земель від 04.04.1994 р. № 66/09.
У типових положеннях про обласне управління земельних ресурсів, про районний відділ земельних ресурсів, про міське (міст обласного та районного підпорядкування) управління (відділ) земельних ресурсів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 07.07.1996 р. № 930, в пунктах відповідно 8 і 7 вказується, що начальник управління (відділу) є одночасно головним державним інспектором з використання та охорони земель. Завдання державного контролю як функції управління земельними ресурсами полягає в забезпеченні дотримання всіма органами виконавчої влади, органа ми місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства з метою раціонального використання, охорони та відтворення земельних ресурсів.
Державний контроль за використанням та охороною земель повинен бути адекватним до вимог ефективного управління земельними ресурсами.
Функція Вирішення земельних спорів Має за мету розв'язання конфліктної ситуації щодо володіння, користування і розпоряджання земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також розв'язання спірних питань щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів і областей. Крім того, можуть виникнути спірні питання щодо розмежування земель державної, приватної і комунальної форм власності.
Захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки відповідно до кримінального, адміністративного, цивільного і земельного законодавства здійснюється шляхом:
• гарантії права власності на землю;
• захисту конкретних форм господарювання на землі;
• охорони державних земель;
• підтримки заходів щодо використання земель та охорони довкілля;
• забезпечення стійкості землекористування;
• справедливого стягнення плати за використання землі;
• відшкодування збитків;
• створення сприятливих умов для цивілізованого ринку землі та інших передбачених законом заходів.
Таким чином, вирішення земельних спорів спрямоване на досягнення загальної мети управління ринковим землекористуванням - забезпечення найбільш ефективного використання земельних ресурсів в інтересах всієї країни.
Функція Стандартизації і нормування в галуЗі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів Ставить за мету забезпечення екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян внаслідок прийняття відповідних нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості землі, допустимого антропогенного навантаження на грунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння тощо.
У галузі охорони земель та відтворення родючості грунтів згідно із Земельним кодексом нормативи встановлюються за такими показниками:
1. Оптимальне співвідношення земельних угідь.
2. Якісний стан ґрунтів.
3. Гранично допустиме забруднення ґрунтів.
4. Показники деградації земель та ґрунтів.
Функція Державної землевпорядної експертизи В системі управління земельними ресурсами має такі завдання:
• перевірка відповідності проектної документації вимогам чинного земельного законодавства України та діючим нормативно-технічним документам;
• підвищення якості проектної документації;
• впровадження передових методів проектування і досягнень науково-технічного прогресу.
Важливою функцією управління земельними ресурсами є Підготовка, перепідготовка та підВищення кваліфікації фахівців Для роботи в системі державних земельних органів, адже ефективність землекористування значною мірою залежить від складу, кваліфікації, свідомості, дисциплінованості і трудової активності кадрів. Звідси й велика увага, яку приділяє уряд роботі з кадрами.
З урахуванням викладеного, в Україні потрібно привести навчальні плани і програми вищих освітніх закладів, які готують фахівців для державних земельних органів, у відповідність до вимог ринкової економіки. Вважаємо, що починати потрібно насамперед з професійної перепідготовки тих кадрів, на які вже покладено обов'язки управлінців земельними ресурсами.
У системі управління земельними ресурсами важливе місце належить Землевпорядкуванню Як функції управління земельними ресурсами.
Землевпорядкування потрібно розглядати крізь призму "програма-схема-проект використання та охорони земельних ресурсів".
Програма - Це система аргументованих наукових передбачень про стан об'єкта в майбутньому, який матиме хоч і вірогідний, але досить достовірний характер. Програма не ставить конкретних завдань, не обмежується чіткими часовими рамками. Наукове і практичне значення програми полягає в опрацюванні різних варіантів, які дають лише можливість вибору та обґрунтування оптимального напрямку розвитку і досягнення певних результатів. Програми розробляються на загальнодержавному і регіональному рівнях.
Детальніший прогноз використання земель на перспективу розглядається в Схемі землевпоРядкування Відповідних адміністративно-територіальних утворень.
Сенс Проекту землевпорядкування В загальній системі управління земельними ресурсами полягає в прийнятті проектних рішень, їх правовому, економічному, соціальному, екологічному забезпеченні і практичному освоєнні.
При цьому дуже важливо розрізняти проектування як інженерно-технологічний процес і проектування як функцію управління. Проектування як функція управління - це цілісна система взаємопов'язаних (інженерно-технічних, правових, соціально-економічних, екологічних та ін.) заходів і дій, спрямованих в кінцевому результаті на зміну і вдосконалення існуючого порядку на землі, підвищення ефективності землекористування.
Потрібно зауважити, що сучасна практика проектної справи охоплює доволі широкий спектр проектів, спрямованих на вирішення питань раціонального використання та охорони земель. При цьому складання проектів землевпорядкування повинно поширюватись не тільки на землі сільськогосподарського призначення, як це було впродовж багатьох десятиліть, але й на землі всіх категорій. Такі проекти будуть добрим інструментом, виконуватимуть важливу функцію в системі управління земельними ресурсами.
Державний земельний кадастр Як функція управління земельними ресурсами встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками, містить сукупність відомостей і документів про місцерозташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів. Матеріали державного земельного кадастру потрібні для забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, організацій і установ, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням та охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів і проектів землевпорядкування. Основним завданням державного земельного кадастру є забезпечення повноти даних про всі земельні ділянки, застосування єдиної системи просторо-них координат і системи ідентифікації земельних ділянок, запровадження єдиної системи земельно-кадастрової інформації та її достовірності.
Моніторинг земель Як функція управління земельними ресурсами - це система спостереження за станом земель з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, запобігання негативним процесам та ліквідації їх наслідків.
Основним завданням моніторингу є прогноз еколого-економічних наслідків деградації земельних ділянок з метою запобігання або усунення дії негативних процесів. Підставою для запровадження моніторингу земель є постанови Кабінету Міністрів України від 20 липня 1993 року № 661 "Про затвердження Положення про моніторинг земель" та від 23.09.1993 р. "Про затвердження Положення про державний моніторинг навколишнього природного середовища". На основі цих постанов Державний комітет України по земельних ресурсах розробив головні напрями створення системи моніторингу земель України (наказ № 36 від 6 березня 1997 року), що дасть змогу тримати руку "на пульсі" ситуації в землекористуванні.
Функція Вивчення і картографування земель Служить науково-практичною базою для землевпорядкування, ведення державного земельного кадастру тощо.
При цьому інформація про земельні ресурси повинна задовольняти такі основні вимоги:
• охоплювати всі характеристики, необхідні для прийняття управлінських рішень в галузі землевпорядкування, і давати його точний кількісний та якісний опис;
• мати високий ступінь достовірності.
1 вже сьогодні ми доходимо висновку, що отримання такої інформації, яка б відповідала високим вимогам, за допомогою традиційних методів вивчення і картографування земель (наземних знімань, аерофотознімань) практично неможливе.
Тому цілком виправданим у вивченні і картографуванні земель є використання аерокосмічних засобів з метою вдосконалення існуючих методів картографування. Картографування земельних ресурсів з космосу отримало назву зондування. При цьому найбільш ефективним видом космічного знімання є космічне фотографування, яке має надзвичайно великі переваги перед аерофотозніманням.
Так, з одного боку, за допомогою різних фотограмметричних приладів викривлення у масштабі та геометрії, наявні в необроблених аерофотографіях, зводяться до мінімуму і фотограмметрист або картограф може визначити обриси певних рис територій без викривлень.
З іншого боку, космічне фотографування дозволяє:
• подавати інформацію про значно більшу територію;
• комплексно вивчати різні природні перетворення і зв'язки з елементами ландшафту;
• отримувати космічні знімання земної поверхні через певні інтервали часу і вивчати закономірності розвитку природного середовища на
значних територіях.
За допомогою методів дистанційного зондування можна розпізнавати розподіл земель за угіддями тощо.
Для виконання кадастрових знімань нині досить широко використовують системи GРS. Треба визнати, що масове впровадження в Україні систем GРS відкрило нові можливості для швидкого та ефективного проведення знімань значних територій. Виконання кадастрових знімань здійснюється за допомогою двох приймачів GРS: перший пересувний; другий виступає в ролі базової станції.
Геодезист, обходячи межі будь-якого контуру, збирає необхідні дані за допомогою комп'ютера, вмонтованого в прилад. При цьому, отримуючи сигнали від 3-4-х орбітальних супутників, вдається зробити корекцію місцерозташування координати точки з дуже високою точністю. Під час проведення знімань за допомогою системи GРS вдається значною мірою уникнути тих труднощів, які виникають у разі застосування традиційної методики. Висока точність картографування, швидкість виконання цих робіт, мобільність і здатність виконувати знімання великих і складних за конфігурацією ділянок свідчать на користь великого майбутнього станції GРS. Результати вивчення і картографування земель служать доброю основою науково обґрунтованого ефективного управління земельними ресурсами.
Враховуючи ту обставину, що земля є практично не відновлюваним природним ресурсом, її збереження і раціональне використання в кожному конкретному випадку повинно бути виважене і продумано організоване, оскільки можливі помилки можуть призвести до непоправних наслідків. Тому будь-які форми використання землі можуть плануватись і здійснюватись тільки на основі якісних проектів, які мають бути апробовані висококваліфікованою Землевпорядною експертизою, Основним завданням якої є:
• перевірка відповідності проектної документа ції вимогам чинного законодавства України та діючим нормативно-технічним документам;
• підвищення якості проектної документації;
• впровадження передових методів проектування та досягнень науково-технічного прогресу.
Економічне регулювання раціонального землекористування Як функція управління передбачає економічне стимулювання, відшкодування збитків, адекватних заподіяній шкоді землекористуванню, справляння податків та орендної плати за використання землі.
Економічне стимулювання передбачає виділення коштів власникам землі і землекористувачам з метою компенсації тих затрат, які вони спрямовують на підвищення родючості грунтів і запобігання негативним явищам у землекористуванні, виробництво екологічно чистої суспільне необхідної продукції, створення сприятливої грошово-фінансової та податкової політики, дотацій, субвенцій тощо.
Відшкодування збитків здійснюється у разі:
• вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом;
• встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;
• погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників;
• приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан;
• недоодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.
Платність землекористування полягає у справлянні земельного податку або орендної плати за землю, виходячи з кадастрової оцінки земель і місцеположення земельної ділянки. Платність за землю вводиться з метою створення економічного механізму раціонального використання та охорони земель.
Управління земельними ресурсами при всіх його особливостях не можна розглядати у відриві від такої функції, як Інноваційно-інвестиційна Політика.
Важко, по суті, неможливо реалізувати управлінське рішення щодо раціонального використання та охорони земель без залучення інвестицій та інноваційної діяльності, тобто ефективне використання землі можливе тільки при відповідних інвестиційних та інноваційних програмах.
Інвестиціями є всі види майнових та інтелектуальних цінностей, використання яких дозволить досягти поставленої мети суб'єктом управління.
Згідно із Законом України "Про інвестиційну діяльність" від 18.09.1991 р. такими цінностями можуть бути:
• кошти, цільові банківські вклади, паї, акції та інші цінні папери;
• рухоме та нерухоме майно;
• майнові права, що випливають з авторського права, досвід та інші інтелектуальні цінності;
• сукупність технічних, технологічних, комерційних та інших знань, оформлених у вигляді технічної документації, навичок та виробничого досвіду, необхідних для організації того чи іншого виду виробництва, але не запатентованих ("ноу-хау");
• права користування землею, водою, ресурсами, будинками, спорудами, обладнанням, а також майнові права;
• інші цінності.
Інноваційна діяльність як одна із форм інвестиційної діяльності здійснюється з метою впровадження досягнень науково-технічного прогресу у розвиток землекористування, що включає:
• реалізацію довгострокових науково-технічних програм з великими строками окупності витрат;
• фінансування фундаментальних досліджень для здійснення якісних змін у стані продуктивних сил;
• розробку і впровадження нових, ресурсоощадних технологій, призначених для збереження родючості ґрунтів, поліпшення соціально-економічного та екологічного становища.
Інвестиційна діяльність може здійснюватись за рахунок:
• бюджетних інвестиційних асигнувань;
• власних фінансових ресурсів інвестора (прибуток, амортизаційні відрахування, відшкодування збитків від аварій, стихійного лиха, грошові нагромадження і заощадження громадян, юридичних осіб тощо);
• позичкових фінансових коштів інвестора (облігаційні позики, банківські та бюджетні кредити);
• залучених фінансових коштів інвестора (кошти, одержані від акцій, пайові та інші внески громадян і юридичних осіб);
• безоплатних і благодійних внесків тощо.
Звичайно, нині ні державного бюджету, ні коштів вітчизняних підприємців не вистачає для того, щоб забезпечити підйом економіки країни, розвиток ефективного землекористування, тому потрібно шукати шляхи залучення іноземних інвестицій.
Ефективність управління земельними ресурсами в умовах ринку значною мірою залежить, від розвитку маркетингової діяльності. Суть Маркетингу Як функції управління земельними ресурсами в загальних рисах зводиться до управління ринком або, як відзначається в економічній літературі, - управління попитом. Тому при розробці конкретного інвестиційного проекту чи проекту продажу земельних ділянок дуже важливе значення має вивчення очікуваного попиту на продукцію або інший товар, скажімо, землю чи нерухомість.
Сьогодні є очевидним, що для вивчення попиту на запропоновану продукцію, земельні ділянки тощо вже недостатньо лише інтуїції і навіть таланту - потрібні професійні знання маркетингу. Світовий досвід вивчення маркетингу свідчить, що необхідну інформацію для вивчення попиту доцільно згрупувати за напрямками:
• розміри і структура поточного попиту на ринку
• характеристика сегментів ринку;
• прогнози попиту в цілому і за сегментами;
• ступінь проникнення на ринок інших учасників
ринку.
Як вже зазначалось, прогнози очікуваного попиту вимагають спеціальної інформації і методичних підходів, тому їх потрібно доручати спеціалістам в галузі маркетингу.
Функція Інфраструктури ринку землі, Яка представляє сукупність елементів, дій (іпотека, земельні банки, земельні суди, товарні біржі, посередницькі і брокерські фірми, аукціони тощо), має своїм завданням забезпечення гармонійного функціонування всієї системи управління земельними ресурсами, що дозволить створити умови для раціонального використання та охорони земель.
Функція Забезпечення науково-технічною інформацією Має своїм завданням забезпечити державні органи управління земельними ресурсами інформацією про новітні досягнення в країні і за її межами в галузі землекористування, законодавчими і нормативними документами, програмами і проектами, державними нормами і стандартами, показниками економічного і соціального розвитку України тощо.
І, нарешті, Функція матеріально-технічного Забезпечення, загального діловодства і госпоДарського обслуговування Має своїм завданням забезпечити безперебійну, ритмічну роботу об'єктів управління земельними ресурсами, адже для успішного та ефективного управління землею необхідно створити передову матеріально-технічну базу, оскільки отримання, наприклад, надійної та оперативної інформації про землю, її якість і стан використання самими лише засобами наземної техніки не вдасться.
Або ж, скажімо, така проста, на перший погляд, справа - діловодство. Але сучасне управління без діловодства неможливе, адже в документах фіксуються всі найбільш суттєві рішення, хід їх виконання тощо. Документація є основою для контролю за діяльністю підприємства, установи чи організації, правильністю витрачання коштів та інших ресурсів. Від організації роботи з документами значною мірою залежить оперативність управління, його стиль і культура. Отже, повне врахування сукупності перелічених функцій, їх гармонійне поєднання дозволить створити міцну базу управління земельними ресурсами, яка забезпечить розвиток ефективного землекористування в Україні
2.11. Стратегія і тактика управління
Потреба в Стратегічному управлінні, Насамперед, зумовлена властивостями та особливостями землі, які відрізняють її від інших засобів виробництва (машини, устаткування тощо). Якщо машину можна піддати "спонтанному" управлінню, то землю - неможливо. Економічним базисом стратегічного управління є Стратегічне планування, Під яким розуміють перелік дій і рішень, взятих на озброєння керівниками і спеціалістами, що ведуть до досягнення поставленої мети. Виконуючи одну за одною позиції, які передбачені планом, суб'єкт управління наближає виконання стратегічних задач. Стратегічне планування забезпечує основу для всіх управлінських рішень. Стратегія управління не повинна бути віртуальною, вона мусить базуватись на об'єктивних реаліях розвитку української економіки, української науково-управлінської думки. Відхилення від цього принципу поставить під загрозу реалізацію стратегії, а керівникові можуть висловити недовіру, як такому, що не відповідає займаній посаді. Стратегія управління повинна вписуватися в рамки законодавчо-правового поля, тобто забезпечуватись законодавчими актами і нормативними документами. Наприклад, Указ Президента України "Про основні напрями земельної реформи в Україні на 2000-2005 роки", який регламентує визначення основних засад реформування земельних відносин на основі раціонального та ефективного використання землі, гарантування громадянам, юридичним особам, територіальним громадам сіл, селищ та міст права власності на землю, формування ефективного механізму регулювання земельних відносин і державного управління земельними ресурсами, є основою для стратегічного управління, спрямованого на вирішення цілої низки питань, а саме:
1. Забезпечення подальшого розвитку відносин власності на землю.
2. Удосконалення земельних відносин у сільськогосподарському виробництві.
3. Подальше реформування земельних відносин у містах та інших населених пунктах.
4. Розвиток ринку землі.
5. Розвиток кредитування під заставу землі, в тому числі іпотечного кредитування.
6. Удосконалення справляння податку за землю.
7. Удосконалення моніторингу земель, порядку ведення державного земельного кадастру та оцінки земель.
8. Землевпорядне забезпечення проведення земельної реформи.
9. Підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами.
10. Поліпшення організації контролю за використанням та охороною земель.
11. Удосконалення нормативно-правової бази розвитку земельних відносин.
Планувальним документом, який служить механізмом стратегічного управління, є загальнодержавні і регіональні програми використання та охорони земель тощо. Ширше згадані програми деталізуються у схемах землеустрою відповідних адміністративно-територіальних утворень.
Звичайно, стратегічне управління може фіксуватись не тільки на паперових чи електронних носіях, але й у думці керівника за умови, що ця стратегія не має комплексного, ємкого характеру, наприклад: стратегія закінчення видачі державних актів на право власності на землю до певного терміну; стратегія створення центру реєстрації земельних ділянок, стратегія забезпечення бездефіцитного балансу гумусу в грунті тощо.
У науковій літературі зазначається, що стратегічне управління зумовлюється наявністю таких елементів:
• вміння змоделювати ситуацію, для чого потрібно бути наділеним здатністю до абстракції, ходу думки від конкретного до абстрактного і навпаки;
• здатність розробити стратегію змін;
• здатність до стратегічного управління на основі використання надійних методів традиційного характеру і нових моделей;
• вміння втілювати стратегію в життя.
Процес стратегічного управління представляє копітку цілеспрямовану діяльність суб'єкта управління впродовж багатьох і навіть сотень років.
Яскравим прикладом може послужити острів Валаам (на півночі Росії), де монахи як суб'єкти самоуправління зуміли довести світові, що раніше не привабливі ландшафти з неродючими фунтами (товщина шару 15-20 см) можна перетворити в "райський сад". Незважаючи навіть на те, що під шаром грунту знаходились суцільні поклади каменю, де виключалась можливість зрощування деревних насаджень, вони штучно за допомогою грунту, який завозився в сумках з материка, кущів, попелу від їх спалювання впродовж дев'яти століть створили родючий ґрунтовий покрив товщиною у два метри. Така структура ґрунту дозволяє зберігати в ньому тепло. Нині тут вирощують такі дерева, як дуб, ясен, ялиця, і навіть зовсім південні культури - акацію, каштан, барбарис, більше 10 сортів аґрусу, картоплю, капусту, гарбузи. Ось де секрети стратегії управління.
При цьому неважко зауважити, що стратегія (находить своє реальне втілення лише завдяки Тактиці, Яка, по суті, також представляє набір короткострокових стратегій, що орієнтовані на досягнення мети в найближчий період. Іншими словами, тактика - це низка дій і заходів, які дозволяють реалізуватися стратегії. Наприклад, стратегія збереження родючості фунту знаходить своє реальне втілення в життя за умови таких тактичних дій, як проведення фунтових, геоботанічних та інших обстежень, складання проекту організації території агроформування, здійснення авторського нагляду за виконанням проекту організації території, інвестиційне забезпечення тощо.
У свою чергу, питання, яке передбачає складання проекту організації території, знайде своє місце в стратегії, якщо будуть дотримані певні Правила Її реалізації, а саме:
1. Встановлено оптимальний склад земельних угідь.
2. Обґрунтовано систему сівозмін і впорядковано їх території.
3. Передбачено передові технології землеробства.
4. Передбачено заходи щодо охорони ґрунтів
і довкілля тощо.
Як бачимо, правила вказують, що, як і коли робити в конкретній ситуації з метою розв'язання поставленої задачі.
Потрібно зазначити, що питання організації території вирішуються за певною Процедурою.
Наприклад, обґрунтування системи сівозмін передбачає низку таких процедур: розподіл орних земель на технологічні групи за крутизною схилів; обґрунтування структури посівних площ, яка забезпечує бездефіцитний баланс гумусу в фунті; виділення екологопридатних земель для вирощування сільськогосподарських культур; обґрунтування ефективності запроектованих сівозмін тощо.
Таке розширене трактування стратегії управління, його тактика будуть мати зміст тільки за умови фінансового забезпечення. Без фінансового забезпечення стратегія управління буде приречена на "провал", тому нехтувати цим правилом не варто.
З викладеного випливає, що стратегія управління розкриває свій внутрішній зміст за принципом "з гори до низу". Цей процес повинен постійно підтримуватись, стимулюватись, розвиватись та оцінюватись керівництвом державних земельних органів. Така оцінка стратегії проводиться шляхом порівняння результатів відповідно до поставленої мети і служить механізмом зворотного зв'язку в системі управління земельними ресурсами.
2.12. Стиль управління
Суб'єкт управління повинен не тільки відрізнятись позитивним іміджем у трудовому колективі, але й манерою поведінки, тобто стилем керівництва, щоб досягти поставленої перед ним мети. Вибір правильного стилю управління є міцною основою, фундаментом розв'язання соціально-психологічних проблем та забезпечення ефективного землекористування.
Стиль управління - це сукупність найхарактерніших і стабільних манер розв'язання проблем, які виникають у процесі прийняття управлінських рішень. У вітчизняній науковій і спеціальній літературі виділяють переважно три стилі управління: Авторитарний, демократичний І Ліберальний.
Авторитарний (автократичний) стиль полягає у високій концентрації влади в руках керівника, який самовладне вирішує більшість питань щодо використання й охорони земель. Такий стиль управління притуплює активність виконавців, оскільки керівник, не консультуючись з підлеглими, нав'язує своє бачення вирішення тих чи інших питань, відучуючи тим самим людей думати, а навчаючи тільки виконувати вказівки. Керівники цього стилю управління не терплять зауважень і заперечень з боку підлеглих, вважаючи, що підпорядковані їм люди є малокваліфікованими спеціалістами і не здатні запропонувати нічого нового для розв'язання важливих проблем. Правда, авторитарний стиль, як свідчить практика, в окремих випадках має й позитивні сторони. Це виражається, насамперед, в оперативності апарату управління, в колективі встановлюється сувора виконавська дисципліна, підвищується відповідальність працівників за якість виконання рішень тощо.
Демократичний стиль управління передбачає прийняття управлінських рішень після погодження їх з виконавцями. Керівник цього стилю управління уникає нав'язування своєї волі підлеглим, він адекватно реагує на критику на свою адресу, виробляючи управлінські рішення, бере до уваги думку підлеглих. І це зовсім не означає, що такий керівник не має власної думки або хоче перекласти відповідальність на підлеглих. Навпаки, він переконаний, що колегіальна думка, як правило, забезпечує кращі результати, оскільки людина отримує внутрішній емоційно-психологічний імпульс про її корисність у колективі, вірить, що від неї багато залежить у розв'язанні конкретного питання. Говорячи про позитивні сторони демократичного стилю управління, який зорієнтований на створення сприятливих умов для прийняття управлінських рішень, доброзичливість, шанобливе ставлення до виконавців і турботу про їх інтереси, разом з тим, він має певні недоліки. Головними з них є низька оперативність прийняття управлінських рішень, негнучкість, повільне пристосування до необхідних умов тощо.
Ліберальний стиль управління характеризується надмірною м'якістю поведінки керівника. Не говорячи про його окремі позитивні сторони, які дозволяють розвивати творчу ініціативу, цей стиль у системі управління земельними ресурсами не знаходить свого широкого відображення. Він може бути застосований у науково-навчальних закладах при виконанні якого-небудь конкретного рішення (циклу), але в управлінні земельними ресурсами, коли цикли мають замкнутий характер, ліберальний стиль управління є неефективним. З цього приводу відомий російський спеціаліст у галузі управління Н. А. Пілічев так окреслив стиль роботи керівників: автократ — це "роби по-моєму", демократ - "роби як умовились", ліберал - "роби як думаєш".
Звичайно, які б принципи не класти в основу визначення стилю управління, він завжди визначається особистою характеристикою керівника.
Власне, характеристика керівника і визначає його відносини з колективом, які можна представити у вигляді формули: керівник-підлеглий. Тому не випадково в колективі особливе місце відводиться нормам поведінки і культури (службовій етиці) взаємовідносин як для керівників, так і для підлеглих.
Нині в багатьох наукових і спеціальних працях подаються рекомендації щодо службової етики керівника. Найістотнішими з них стосовно керівників земельних органів є:
• Усміхайтесь, оскільки усмішка збагачує тих, кому вона надається, і тих, хто її віддає.
Пам'ятайте, підлеглим подобається чути своє ім'я. Симпатія до Вас зросте, якщо Ви протягом бесіди вимовите ім'я співрозмовника.
Дав слово - стримай.
Уважно і доброзичливо вислухайте будь-яку критику
І будь-яку пропозицію підлеглого, навіть якщо це
Дрібниця, тому що іншим разом працівник не звернеться
До Вас і в серйозній справі.
Без потреби не втручайтесь у справи підлеглих.
Умійте сказати "ні".
Не лайтесь і не дратуйтесь, оскільки можете стати об'єктом насмішки. Не робіть підлеглому з зауважень у присутності третьої особи.
Скромність, доброзичливість. Якщо Ви дійшли висновку, що дали підлеглому помилкове
Розпорядження, визнайте перед ним свою помилку і замість недоброзичливця матимете друга.
Культурний керівник вітається першим. Вітаючись, не протягуйте розслаблену руку, а сильно потисніть руку того, з ким вітаєтесь. За вирішення певного питання повинна відповідати тільки одна людина.
1 Виконання кожного завдання контролюйте, оскільки відсутність контролю може навести виконавця на думку про недоцільність його виконання.
' Цінуйте час виконавця. Намагайтеся ніколи не спізнюватись і вимагайте цього від підлеглих.
• Знайте і вивчайте підпорядкованих Вам працівників.
• Не дозволяйте жартів над підлеглими, адже вони не зможуть Вам відповісти тим самим.
• Із трьох бід: помилка, перестраховка, бездіяльність найменша - перша. Не бійтесь поми литись, зрозумівши помилку, її можна виправити і більше не повторяти. Перестраховка і бездіяльність позбавляє Вас авторитету.
• Ведіть рішучу боротьбу з поганими слухами. Зробіть так, щоб будь-яка інформація надходила до підлеглого вперше від Вас.
• Остерігайтесь півправди. Вам може випасти не та половина,
• Ні за яких обставин не створюйте групу "улюбленців". Цим можете налаштувати про ти себе колектив.
• Намагайтесь залишатись виваженим у разі, якщо розмова набуває "жорсткого" характеру.
• Якщо телефонуєте, насамперед привітайтесь, назвіть організацію, яку Ви представляє те, а також Ваше ім'я: зазвичай перші три слова, котрі Ви вимовляєте, завжди сприймаються погано, тому називайте своє ім'я останнім - принаймні, це буде почуто.
• Демонструйте розуміння проблеми того, хто телефонує.
• Не кидайте трубку, навіть якщо розмова є для Вас занадто довгою та нудною.
• Не слід захоплюватись покараннями і стягненнями, особливо у збудженому стані, - це може призвести до помилки. Справжній керівник не боїться талановитих підлеглих.
• Даючи завдання до виконання, спочатку пере вір, чи можеш ти його виконати.
• Не соромтесь бути елегантним. Пристойний одяг та поведінка - такий же обов'язок, як і утримання в порядку робочого місця.
Ознаки слабкого керівника полягають у:
• нерішучості та невпевненій манері поведінки;
• дріб'язковості;
• переобтяженні себе непотрібними деталями, через що ніколи немає часу;
• негнучкості, повільному пристосуванні до не обхідних змін;
• відсутності ініціативи та конкретного плану дій;
• надмірній емоційності або, навпаки, сором'язливості;
• затримці на роботі до пізнього вечора;
• нездатності вирішити справу до кінця, внаслідок чого накопичується тягар проблем, який тисне на психіку, тощо.
Особливістю керівної посади є те, що керівнику часто доводиться брати участь у дискусіях і публічних виступах (на колегіях, зборах тощо).
Тому ми дамо декілька порад, які допоможуть виступаючому підкреслити свій імідж:
• слід чітко визначити, що збираєтесь сказати: підготуйтесь до зустрічі і з'ясуйте, з приводу якого пункту порядку денного Ви б хотіли виступити. Усвідомивши мету, Вам буде легше вступити у розмову в потрібний час;
• стисло викладайте думки, це привертає увагу аудитори. Ліпше брати слово декілька разів, кожного разу порушуючи лише одне важливе питання;
• не соромтесь говорити доти, доки у Вас є що сказати і поки аргументи будуть переконливими;
• дотримуйтесь такого плану: 1) скажіть, яке питання Ви б хотіли прокоментувати, 2) прокоментуйте і 3) підсумуйте сказане;
• вірно оберіть момент виступу. Іноді здається, що виступ на початковій стадії засідання ви значить результат розгляду даного питання. Але іноді доречно відкласти Ваш виступ до самого кінця - останні виступи запам'ятовуються найліпше;
• намагайтесь не читати заздалегідь написану промову, адже розмовна мова значно відрізняється від свого письмового відображення
• розмовляйте ввічливо: ставтесь з повагою до Вашого опонента. Не ображайте інших, але будьте критичним, іноді по-товариськи жартуючи;
• не забувайте, що тембр, ритм і гучність голо су, паузи у Вашому мовленні є надзвичайно важливим інструментом утримання уваги аудиторії.
Мистецтво управління полягає ще й у тому, щоб правильно вибрати форму критики підлеглих. Ці форми широко відображені в літературних джерелах. Вони загальновідомі для широкого кола фахівців різних галузей народного господарства. Але стосовно галузі управління земельними ресурсами найбільш прийнятними є види можливої критики, які сформулював відомий учений-практик Ю. Д. Красовський:
• підбадьорлива критика ("Нічого. Іншим разом зробите краще");
• критика-надія ("Сподіваюсь, що наступного разу Ви виконаєте це завдання ліпше');
• критика-аналогія ("Раніше, коли я був таким, як Ви, я припустився точно такої ж помилки.
Ну й влипло мені тоді від мого начальника");
• безособова критика ("У нашому колективі є ще працівники, які не здатні виконувати свої обов’язки);
• критика-стурбованість ("Я дуже стурбований станом справ1);
• критика-співпереживання ("Я дуже добре Вас розумію, але зрозумійте й мене');
• критика-шкодування ("Я дуже шкодую, але змушений сказати, що роботу виконано неякісно');
• критика-здивування ("Як? Ви ще не виконали цієї роботи?');
• критика-іронія ("Робили-робили і... зробили. Робота-чудо. Але що я тепер керівництву скажу?');
• фитика-закид ("Ех, Ви! Я був про Вас іншої думки');
• критика-пом'якшення ("Мабуть, у тому, що сталося, винні не тільки Ви...');
• критика-докір ("Що ж Ви зробили так неакуратно, до того ж і не вчасно");
• критика-зауваження ("Не так зробили. Іншим разом радьтесь');
• критика-попередження ("Якщо Ви ще раз допустите брак, дорікайте собі');
• критика-вимога ("Роботу доведеться Вам переробити');
• конструктивна критика ("Роботу виконано неправильно. Що збираєтесь робити?').
З позицій системного підходу розглянуті форми критики Е Виправданими, оскільки вони відбивають всю складність процесу керівництва. Але критика не повинна руйнувати відносини між керівником і виконавцями, за одне і те ж критикувати можна тільки один раз. Потрібно пам'ятати, що не додає іміджу керівнику критика свого попередника і не варто свої невдачі звалювати на нього. У практиці управління існує "золоте правило", якого повинен дотримуватись кожен керівник: мистецтву управління потрібно вчитись постійно, незалежно від віку і практичного досвіду. З цього приводу існує притча. Юнак запитує старця: "Чи можна зразу відрізнити розумного від дурня?" "Можна, - каже старець. - Я Їх дуже легко відрізняю: розумний вчиться все життя, дурень все життя повчає". Аналогічно цьому, якщо підлеглий хоче в майбутньому бути керівником - потрібно навчитися підкорятись.
Отже, оволодіння сучасним мистецтвом управління складає першочергове завдання успішної роботи в умовах ринку. Для вміння творчо знаходити і реалізовувати нестандартні управлінські рішення потрібно використовувати ділові ігри, які дозволяють науково аргументувати свою точку зору, вибрати кращий варіант рішення. Але мистецтво управління не може розвиватись в умовах обмеженої самостійності трудового колективу і його керівника, коли він перетворюється в суб'єкт виконання чиєїсь волі. Це означає, що створення сприятливих умов для виявлення ініціативи, розвитку творчості у діяльності керівників і всіх спеціалістів державних земельних органів сприятиме викоріненню адміністративно-командної системи в усіх її проявах, надмірного централізму і опіки над місцевими органами, громіздкості центрального апарату, замкнутості і відірваності влади від мас, безкарності за тяганину тощо.
Періодизація Історії розвитку системи управління земельними
Ресурсами
3.1. Управління земельними ресурсами в дохристиянський період
Побудова здорової концепції створення ефективної системи управління земельними ресурсами в умовах ринкової економіки вимагає збереження органічної єдності між сучасною науковою думкою і традицією, виробленою людством за весь період його розвитку. Тільки канал зв'язку з минулим, теперішнім і майбутнім дозволить отримати нові знання про процес ефективного землекористування, знайти гармонію в екосистемі Людина-Земля.
Було б зовсім неправильно вважати, що протягом всієї історії розвитку людства управління земельними ресурсами прикривалось шматками без зв’язних наукоподібних істин. Скоріше, навпаки - "школа" управління тих давніх часів була прародичкою нинішнього вченого світу.
Незалежно від того, чи вдавалось нашим предкам досягнути конкретної мети в галузі землекористування, все ж вони збирали й осмислювали великий фактичний матеріал, вносили свій вклад у розвиток управлінської науки як такої.
Тому, як ніколи, виникла сувора необхідність зламу історизму як одного із напрямів лжевчення, що не вписується в рамки системного вивчення об'єкта. Парадоксально, але факт, що "істористи" вважають те, що правдиве в одній епосі, не обов'язково є істинне в іншій епосі. У результаті цього історія думки для них є лише "музеєм пам'яток", якими можна заперечити приклади давніх поглядів на розвиток науки.
Аналогічно потрібно позбутися еклектицизму при вивченні історичного досвіду управління земельними ресурсами, який у своїй основі представляє наукові пошуки та аргументації, що опираються на ізольовані ідеї, почерпнуті з різних джерел, незважаючи ані на їх взаємопов’язаність, ані на їх історичний контекст. Тому, щоб дослідити проблеми землекористування, автори зовсім не випадково зверталися до існуючих результатів археологічних розкопок, проведених в різних регіонах України. Це деякою мірою дало можливість відшукати і розкрити зв'язок між минулим і майбутнім, розкрити зв'язок людини з навколишнім середовищем, відтворити картину землекористування, запозичити елементи механізму управління земельними ресурсами тощо.
Виявлені пам'ятки матеріальної культури, літературні джерела, літописи дозволяють зробити висновок, що вперше людина ступила на землю сучасної території України орієнтовно 1,5 млн. р. до н. е., тобто в епоху раннього палеоліту. Оскільки клімат того часу був досить холодний, то люди поселялись переважно в південній частині України. Це був той період, коли земля була швидше просторовою базою розміщення людей, аніж засобом виробництва в сьогоднішньому розумінні цього слова. На території України вже відомі стоянки первісних людей цього періоду в с. Лука-Врублівецька на березі Дністра, Амвосіївка в Донбасі, біля Житомира, в районі Південних та Південно-Східних Карпат, у Криму та ін.
Літературні джерела свідчать, що в цьому періоді людина вчилась користуватися каменем і кременем, добуваючи вогонь із них, удосконалювала знаряддя праці, житло, займалась полюванням. Людей цього періоду відносять до так званого "неандертальського" типу. Вони не могли триматись вертикально, не володіли членороздільною мовою, хоча були розумніші за тварин. На зміну цій людині еволюційно приходить людина більш розвинута - кроманьйонець. Ці люди, розуміючи переваги колективного господарювання, намагались триматися гуртами. Є підстави стверджувати про їх високу організованість, високу господарську культуру та ін. Про це свідчать факти, коли при розкопках біля вогнища кістки звірів були не безладно розкидані, а лежали на купках [84, с. 36]. Можна допустити, що управління земельними ресурсами здійснювалось на рівні вожака гурту, який міг визначати місце розташування житла, зону впливу гурту на земельну територію тощо. Але не більше.
У цей період не було ні міст, ні сіл як типів поселень, оскільки в суспільстві були відсутні причини для виникнення окремих соціальних груп - міського і сільського населення. Останні виникнуть значно пізніше в процесі суспільного поділу праці. Землеробством і тваринництвом в цей період люди не займались, оскільки обходились дарами "Божими". Неважко здогадатись, що в цьому періоді не виникало глибоких суперечностей між людиною і природою. Земельні ресурси не піддавались руйнівним процесам внаслідок людської діяльності.
З переходом від епохи палеоліту до мезоліту (10 тис. - 7 тис. років до н. е.) стало з'являтись кочівне населення, яке жило головним чином з полювання, рибальства. Тодішнє населення України вже почало освоювати землі для задоволення своїх потреб у продуктах харчування. Поступово набуває свого розвитку гончарство, з'являються перші овальні сокири та інші знаряддя виробництва. Основою суспільного устрою є матріархат, що полягав у культі жінки-матері. Управління земельними ресурсами мало чисто прагматичний характер. Плем'я інтуїтивно визначало місце для розміщення свого житла, ділянки для ведення землеробства тощо. У цьому періоді, звісно, не було запроваджено кількісного та якісного обліку землі, земля не обкладалась податками. Кожен сам собі господар на землі - ось принцип управління земельними ресурсами цього періоду.
У ході розвитку суспільства доба мезоліту переходить у добу неоліту (7 тис. - 3 тис. років до н. е.), яка характеризується якісними змінами в економічному, соціальному і культурному житті наших предків. При цьому відбуваються помітні зміни в розселенні і господарській діяльності людей. Археологічні розкопки свідчать про осілий спосіб життя. Населення жило великими матріархальними групами, в постійних оселях, які об'єднували жінки-матері, бабці, прабабці. У цьому періоді вдосконалюється техніка кам'яних виробів, розвивається ткацтво, гончарство тощо.
В Україні в цей час вершиною розвитку була Трипільська культура (4 тис. - 2 тис. років до н. е.), найменування якої походить від назви села на Київщині. Виразніше проявляється управління земельними ресурсами. "Система" управління земельними ресурсами передбачала будівництво житла, або так званих селищ, розміщених колом для того, щоб внутрішню частину кола можна було використати як загін для худоби. Такі селища включали в себе 30-40 житлових будинків. Правда, система управління земельними ресурсами передбачала розміщення поселень і вздовж малих річок за одновуличною системою, подібно розміщенню в сучасних умовах, але з тією лише різницею, що трипільці розміщали житло здебільшого прямо "на воді". Треба сказати, що побут трипільців - хати, села - нагадував український побут [72, с. 13].
Усе те, що сьогодні є на селі, пов'язане н більшій чи меншій мірі з культурою Трипілля, яку принесли люди кроманьйонського типу. Трипільці стали праосновою українського народу, який не прийшов з інших світів, а з незапам'ятних часів жив на своїй землі, освоював свою територію.
Особливістю управління земельними ресурсами цього періоду є факт вибору кращих за родючістю грунтів з метою вирощування сільськогосподарських культур. Розмаїття земельних угідь, система річок і озер, розміщення орних масивів у системі ландшафтів, сприятливі кліматичні умови уможливлюють вдосконалення зернового виробництва.
Треба сказати, що основним заняттям трипільців було хліборобство. Трипільці знали і висівали 4 сорти пшениці, 2 сорти ячменю, овес, горох, просо та інші культури [40]. Вони розводили велику і дрібну рогату худобу, коней, свиней.
Головним знаряддям для обробітку грунту були рогові і кам'яні мотики, крем'яні серпи та ін. В неоліті завершилось формування техніки обробки каменю, вдосконалились лук і стріли, з'явились кам'яні сокири, виник наземний транспорт - віз, сани, лижі тощо. Можна без перебільшення стверджувати, що розвиток сільського господарства, високий рівень ремесла, будівництва, духовного життя, які значною мірою схожі з шумерською та мікенською культурами, дають підстави вважати трипільців одним з найцивілізованіших народів епохи неоліту. Трипільська економіка, головно, була самовідтворювальною і значно менше залежала від наявності диких тварин, птахів і риби.
Тому, очевидно, важко заперечити, що вже з цього періоду людина започатковує наступ на природу. Це виражається в забрудненні земель відходами господарської діяльності, вирубуванням лісу для будівництва та опалення. Руйнування рослинного покриву було приводом для розвитку водної і вітрової ерозії.
В епоху неоліту, яка характеризується збільшенням населення, стають масовим явищем набіги одних племен на інші з метою загарбання кращих земель. У результаті цього війни, які виникали між племенами, призвели до ослаблення окремих племен Трипілля і як наслідок - вторгнення войовничих племен зі сходу, які і знищили трипільську цивілізацію, хоча елементи ГІ культури стали складниками інших культур, що розвинулись в Україні: навички землеробства, будівництва, ремесла.
Після Трипільської культури помітне місце належить добі бронзи і заліза (2 тис. років до н. е.), що дозволила підняти культуру землеробства, вести відтворювальне високорозвинене скотарство, інтенсифікувати сільське господарство за рахунок виготовлення возів, серпів, плугів та інших знарядь праці. Бронзова доба починається із заселення України різними племенами, що приходять зі сходу, заходу і півдня. Під цим тиском люди з насиджених місць почали вирушати на нові неосвоєні землі. Земля як головний засіб виробництва в сільському господарстві стає головною причиною боротьби племен - за родючіші землі. Відсутність державної системи управління земельними ресурсами породжує стихійність у землекористуванні. При цьому використання земель мало екстенсивний характер. Відсутність системи сівозмін, неконтрольоване використання земельних угідь стає причиною порушення екологічної рівноваги у землекористуванні. В житті населення України починає розвиватись торговий промисел, що дозволяв вести обмін предметами домашнього вжитку.
У системі людського розвитку початком залізної доби вважається ХІІ-УІІІ ст. до н. е. Залізні знаряддя праці підвищили її продуктивність, ініціювали перехід скотарських племен до кочування та зміцнення обміну продуктами праці між землеробами і скотарями.
Треба зазначити, що в цьому періоді досить рельєфно проявляє себе скіфо-сарматська культура (УП-УІ ст. до н. е.), поширення якої спочатку має місце у Північному Причорномор'ї, а пізніше на всіх землях сучасної України, та рання слов'янська культура.
Лейтмотивом поширення скіфів на Причорномор'ї послужили засновані Грецією міста-поліси, які виникли у період Великої грецької колонізації (УП-УІ ст. до н. е.): Ольвія - велике торговельне місто на березі Буго-Дністровського лиману; Тірас - у гирлі Дністра; Пантікапей - на місці сучасної Керчі. На V ст. до н. е. припадає заснування Херсонеса. Давня Греція стала постійним ринком збуту продуктів скіфського господарства - зерна, худоби тощо.
Грецький мандрівник Геродот, високо оцінюючи талант і культуру скіфів, відзначає, що скіфи УІІ-У ст. до н. е. були найбільш передовою у культурному відношенні народністю на північ від Чорного моря. Скіфська культура настільки тісно перекликалася з культурою місцевого населення, що весь той край ще довго називали Скіфією. Власне, скіфи і слов'яни та інші жителі України творили тут матеріальну і духовну культуру, без урахування якої не можна зрозуміти процес розвитку економіки взагалі.
Система землекористування у Скіфії була перелоговою, тобто такою, при якій земельну ділянку, яка втратила свою родючість після декількох років її використання, вилучали з економічного обігу і переходили на іншу ділянку в розрахунку, щоб через 20-30 років знову повернутись на попереднє місце.
Земля належала громадам, її щороку перерозподіляли між окремими родинами. Археологічні дослідження дають достатньо матеріалу для висновків, що на родючих землях з водоплавними ріками і помірним кліматом тут вирощували, по суті, культури, аналогічні культурам сьогодення. Проте пшениця була основною культурою, яка забезпечувала матеріальні умови існування.
Особливістю земельних відносин у скіфів було те, що у них існувала приватна власність на майно і землю. Скіфи, створивши в Причорномор'ї політичне об'єднання державного типу, перетворювали в статус рабів цілу низку інших кочових племен землеробських народів. Це призвело до поділу населення на багатих і бідних. У руках пануючих станів були зосереджені великі багатства, що не мали собі рівних серед інших народів Європи [85, с. 361]. Але щоб мати такі багатства, вони проявляли надмірну жорстокість до рабів, що врешті-решт їх і знищило.
Потрібно визнати їх кмітливість у військових справах. Скіф Лукіан писав: "...У нас ведуться постійні війни, ми або самі нападаємо на інших, або витримуємо напад, або вступаємо у схватку із-за пасовищ" [85, с. 363]. Скіфи, надаючи землю у приватну власність зацікавленим людям, отримували від них данину за домовленістю сторін. У випадку несплати данини скіфи ішли на своїх неплатників війною. Але важливо зазначити, що не платили ті, хто був впевнений у своїх силах, що зможе відбити напад [85, с. 367]. Правда, скіфи деколи і грабували те, що було у населення.
Система управління земельними ресурсами передбачала розміщення міст тільки у Північному Причорномор'ї, а при них сусідні "острови" використовувались у землеробстві і для випасання худоби. А кочівники, як вже зазначалося, займались збором данини на теренах України за надану у приватну власність землю тим, хто хотів на ній працювати.
Хід історичних подій склався так, що Скіфія так швидко розпалася, як і виникла. Причиною стало те, що в IV ст. до н. е. під час багаторічного правління царя Антея скіфи вели себе дуже агресивно щодо підлеглих їм племен і грецьких колоній Північного Причорномор'я. Врешті-решт боротьба на фракійському кордоні за захоплення великої кількості рабів, що складала головний напрям зовнішньої політики Антея, привела до сутички його з Македонським, в результаті чого 90-річний Антей загинув.
Треба сказати, що поразка для скіфів мала тяжкі наслідки. Фракійці, перейшовши в наступ, заволоділи землями на захід від Дністра. Ця територія залишилась під владою гетських племен, а на сході активізувались сармати, заволоділи всім земельним простором сучасної України, за винятком Криму і невеликої частини земель на Нижньому Дніпрі. Такий розклад сил призвів до того, що земельний простір, який раніше займали скіфи, почав називатись Сарматією. Але оскільки сармати мали те ж коріння походження, що й скіфи, тому, змішавшись між собою, вони продовжували існувати під назвою сармати-скіфи. Відповідно до цього і система управління земельними ресурсами у сарматів ґрунтувалась на засадах, подібних, як у скіфів.
Услід за скіфо-сарматською культурою в добу заліза в Україні зароджується пшеворська
Культура (І ст. до н. е. - І ст. н. е.). Як спілчан, археологічні розкопки, її поселення розташовуються на Волині. Подністров'ї, Поділлі і на Закарпатті. Правда, на схід від пшеворської культури, археологами знайдено численні поселення зарубинецької культури. Використовувались сільськогосподарські знаряддя, вирощувались жито, пшениця, ячмінь, гречка, горох, просо, конопля, розводились корови, кози, вівці, коні тощо. З цього приводу існують досить оригінальні дослідження, які пов'язують ці обидві культури із зародженням слов'янства.
Підводячи підсумок, треба зазначити, що аналіз системи управління земельними ресурсами тих прадавніх часів, на жаль, не відображає у всій повноті генезис розвитку цього процесу через скупість достовірного матеріалу. Однак очевидним є те, що розвиток земельних відносин, система управління земельними ресурсами, господарська і духовна спадщина передавалися з покоління в покоління. З найдавніших часів розвиток системи управління земельними ресурсами України був складовою частиною еволюції людства. Наведена інформація про трипільців, скіфів, сарматів, слов'ян дає змогу повніше уявити розвиток системи управління земельними ресурсами, чого не можна не враховувати при формуванні системи управління земельними ресурсами в умовах відносин ринкового типу та реформ, які сьогодні здійснюються в незалежній Україні.
3.2. Управління земельними ресурсами в ранній християнський період
Джерелом вивчення історії управління земельними ресурсами на рубежі нової ери є давньослов'янська культура (головним чином пшеворська і зарубинецька культури - І ст. н. е. та черняхівська - друга половина ІІ-УІ ст. н. е.), з якою нас знайомлять археологічні матеріали, літописи, наукові трактати тощо.
Треба зазначити, що черняхівська культура мала своє поширення практично на всій етнічній історії України. Та перш ніж приступити до оцінки системи управління земельними ресурсами цього періоду, потрібно зазначити, що в цей час хоч вже й були князі, яких тоді називали "каганами", але вони були тільки начальниками дружин (військової сили). Права управління господарським життям людей, в тому числі земельними ресурсами, належали місцевим вічам, або радам.
Хоч скупі дані, що стосуються цього давнього періоду, не дозволяють з належною чіткістю дослідити, що ці органи влади приймали рішення про те, скільки, кому і де надати землі у власність, все ж вони регламентували спосіб використання землі, форму і розмір податку за неї тощо.
Дуже повчальним прикладом для сучасних земельних реформ є факт неподільності землі:
Господарювали на ній тоді спільно - великими сім'ями, а управляв виробництвом хтось один, кому це було довірено колективом. Це свідчить про те, що люди тих давніх часів усвідомлювали переваги колективного обробітку над індивідуальним.
Для повнішого розуміння предмета і концепційних засад дослідження поставленої проблеми доцільно нагадати про те, що слов'янська культура - це культура землеробства і тваринництва. Система управління земельними ресурсами ставила за мету використання орних земель для посіву широкого асортименту сільськогосподарських культур, а природних кормових угідь - для розвитку тваринництва.
Швидке поширення серед населення України кінця ІІ-ІІІ ст. нових знарядь землеробства (залізного наральника, ротаційних жорен), прогресивних способів металообробки, гончарного ремесла свідчить про високий рівень розвитку економіки. В обмін на хліб, м'ясо та інші продукти сільськогосподарського виробництва різко зростає імпорт побутових предметів, інших речей. У системі управління земельними ресурсами важливе місце належить виготовленню (хоч примітивних) планів і карт, розробляються проекти меліорації земель тощо. Розвиток землеробства ініціював розвиток таких наук, як математика, астрономія та ін.
З II до VI ст. слов'яни активно розширювали межі свого розселення. Це яскраво підтверджується великими обсягами будівництва і розвитку таких міст, як Київ, Любеч, Чернігів, Коростень, Луцьк та ін. З розвитком продуктивних сил і ростом населення вони почали витісняти на північному сході своїх сусідів - угро-фінські племена, на півдні проникали аж в межі Скіфії і Сарматії, на південному заході вели боротьбу з натиском кельтських племен. Особливістю управління земельними ресурсами того часу було всебічне врахування природних умов при організації розміщення поселень. Це видно хоча б з того, що наші предки переважно селились поблизу річок, струмків та озер, не високо над рівнем води поряд з заплавними луками, де були придатні для землеробства й легкі для обробітку родючі землі, росли багаті трави - надійна база для тваринництва. Археологи стверджують, що житло зводилось для окремої сім'ї, що свідчить про високий рівень розвитку того періоду. Завдяки цьому починає створюватись ціла система невеликих сіл, які налічували 10-15 жител і кілька десятків господарських будівель, розміщених поряд із житлом.
Великі площі вільних від обробітку земель значною мірою вплинули на систему управління земельними ресурсами: переліг почав витіснятись двопіллям. Це супроводжувалось розширенням площі орних земель. Правда, на Поліссі ще тривалий час зберігалось примітивне, вирубне землеробство.
Судячи з наявних літературних джерел, слов'яни розводили переважно велику рогату худобу і свиней. Як тяглову силу селяни тоді використовували коней і волів. Більші якісні зміни в землекористуванні припадають на кінець IV ст., коли з'являються плужні ножі-чересла, за допомогою яких спочатку різали грунт, а потім розорювали ралом, що мало залізний наконечник. Це було значно ефективніше, ніж до того, коли землю тільки розпушували ралом перед сівбою. Більші врожаї ініціювали урізноманітнення знарядь для збирання та переробки зерна. Широке застосування починають знаходити серпи, коси, мотики, жорна тощо. Певна річ, все це зробило справжню революцію в житті селянства. Хліб та інші вироби з борошна посідали основне місце в харчовому раціоні. Однак з ростом населення на теренах України почали ставитись і нові вимоги до системи управління земельними ресурсами. Скорочення площі орних земель на душу населення стало поштовхом до освоєння менш продуктивних земель. У VII-VIII ст. широкого поширення набувають трипільні сівозміни. Розширяється асортимент сільськогосподарських культур: жито, пшениця, ячмінь, овес, горох, боби, просо, ріпа, льон і коноплі. Це дозволяло не тільки задовольняти внутрішні потреби людей у хлібі, але й експортувати зерно на зовнішні ринки. Льон вже стає товаром, який користується великим попитом у країнах Середньої Азії. Високорозвинене землеробство і тваринництво зініціювали небувале піднесення промисловості. Правда, скупість літературних джерел не дозволяє зробити висновок, чи культивувались у цей період плодові дерева.
У читача може виникнути запитання: як же складались земельні відносини у східнослов'янському середовищі? Звичайно, земельні відносини при всіх їх особливостях не можна розглядати у відриві від загального процесу економічного і культурного розвитку. У цьому контексті потрібно зазначити, що якщо у середовищі південних слов'ян у VII-VIII ст. формуються перші ранньодержавні утворення (держава Само, Велика Моравія) [204, с. 6], то у східних слов'ян така держава, яка мала назву держава волинян-антів, існувала ще з IV ст. Але після завоювання Антської держави аварами, як твердить сучасний український історик М. Брайчевський, близько 635 р. [12, с. 300] почалось повстання місцевого населення проти аварського кагата, на чолі якого стояв князь Кий. Після розгрому аварів йому вдалось заснувати свою державу з центром у Києві - місті, яке він збудував. Народження Києва відноситься до кінця V ст. Правда, у 882 р. після державного перевороту Київська держава отримала назву Київська Русь, але про це пізніше. Потрібно зазначити, що вся земля цього часу була у власності представників верховної влади держави і надавалась у користування селянам.
Звичайно, такий висновок може здаватись до певної міри некоректним, мовляв, земля в той час (находилась у державній власності. Але потрібно врахувати, що представники верховної влади в ті часи уособлювали в собі державу, і князь, наприклад, був "відповідальний" тільки перед Богом.
У системі управління земельними ресурсами протягом 5-7 ст. значна увага приділялась формуванню сільських територіальних громад під назвою — верв. Такі громади становили собою сукупність самостійних родин - дворищ, об'єднаних сусідством та економічними зв'язками. Земля при цьому переходила у власність окремих сімей з метою створення самостійних селянських господарств.
У цьому тривалому історичному відтинку відбулися якісні зміни, що знайшли свій вияв у повій формі суспільної організації - сусідській, ;або територіальній, сільській общині, яка об'єднує окремі родини не на кровній спорідненості, ;І передусім на господарському інтересі. У середині першого тисячоліття нашої ери сільське общинне землекористування стало панівною, домінуючою формою суспільної організації праці на землі. Треба сказати, що земельні відносини того часу характеризувались поступовим утвердженням довічного спадкоємного володіння землею, яке давало право користуватися нею па власний розсуд, без права на продаж і передачі в оренду. У системі управління земельними ресурсами особливе місце належало сплаті податку за використання земель.
Збирання податку за землю здійснювалось у натуральній формі залежно від кількості одиниць засобів виробництва - "з рала", "з плуга".
Це означає, що зі збільшенням кількості таких знарядь виробництва відповідно й зростала площа землекористування, за яку потрібно було платити земельний податок. Слов'яни сплачували податок і від "диму", під яким треба розуміти окремий двір, де жила окрема сім'я.
Зауважимо, що слов'яни пройшли непростий шлях соціального розвитку. Адже в І-VII ст. вони перебували на завершальній стадії розкладу первіснообщинного ладу. Рабовласницького ладу як суспільно-економічної формації в Україні не було. Це пояснюється тим, що до моменту становлення класового суспільства у слов'ян рабовласницький лад у європейських народів уже перестав існувати. Рівень розвитку продуктивних сил був дуже високий і дозволяв отримувати феодалу додатковий продукт при м'якшій формі експлуатації, ніж рабська праця. Правда, були випадки, коли ще задовго до формування феодальних відносин після вдалих походів, головно на Візантію, слов'яни, повертаючись додому, вели тисячі полонених, більшість із яких потрапляла в руки ватажків. Останні, організовуючи свої господарства, в яких працювали раби, перетворювались у крупних землевласників. За такою схемою все більше і більше створювалось нових землеволодінь. Вільних земель, по суті, не залишалось. Настав той час, коли суспільство почало ділитись на багатих і бідних. При цьому земля, яка була "даром Божим", стає приватною власністю крупних землевласників. На ній працюють люди, які не мають інших засобів існування. І тільки в кінці IX ст. у процесі розкладу первіснообщинного ладу в Русі починає зароджуватись феодальна формація, минаючи рабовласницьку. Це призводить до виникнення передумов переходу до організації державного типу.
Постійні збройні напади сусідніх племен призвели до підкорення окремих східнослов'янських об'єднань - полян, сіверян, в'ятичів та ін. - і перетворили їх на данників. Це змушувало східних слов'ян консолідуватись для боротьби за своє визволення. Саме тому й виникло державне утворення - Київська Русь, яке було головним політичним центром східних слов'ян у боротьбі проти її нападників.
Отже, тогочасна система управління земельними ресурсами не була суцільною "білою плямою", її надбання слід врахувати і розробити таку концепцію для умов ринкової економіки, яка б ґрунтувалась на господарській культурі, національній економічній думці і виражала корінні інтереси людей.
3.3. Земельні відносини та управління земельними ресурсами Київської Русі
Виникнення Київської Русі - це справді унікальне явище у європейській цивілізації. Становлення її територіального і політичного ядра відбувалося на основі етнічних територіальних утворень східних слов'ян, зокрема полян, які розселялись навколо нинішнього Києва і були одними з найстаріших племінних союзів східних слов'ян. Незважаючи на те, що Київській Русі присвячена величезна наукова літературна спадщина українських та інших істориків, де розглянута широка панорама розвитку могутньої східнослов'янської держави, все ж проблеми управління земельними ресурсами вимагають глибшого вивчення, оскільки згадувані автори більше уваги звертали на історико-політичний розвиток Русі, ніж на проблеми використання та охорони землі.
3.3.1. Формування
Адміністративно-Територіального утворення Київської Русі як об'єкта управління
Враховуючи той факт, що найвидатнішою подією в історії України першого тисячоліття є утворення Київської держави, народ якої став в один ряд з іншими народами Європи, спробуємо перенестись у той час, використовуючи великий фактичний матеріал, і зупинитись на проблемі формування території Русі як бази управління земельними ресурсами. Для того, аби полегшити пошуки відповідей на поставлені запитання, зауважимо, що географія територіального поширення Київської Русі бере свій початок із Середньої Подніпрянщини, багатої на родючі землі, зі значним поширенням тваринництва, високим рівнем розвитку ремесла.
Це було однією з причин частих нападів, у першу чергу, з боку войовничих хазар. Не менше східні слов'яни терпіли від нападів з боку Угорщини, Польщі, Чехії. Уже в ІХ-Х ст. в історії східного і західного слов'янства настали часи, коли вирішувалася їх доля. Це й змусило задуматися над необхідністю створення сильної держави, яка б згодом на політичній карті світу зайняла чільне місце, аналогічне тому, яке посідала держава Карла Великого в історії Західної Європи. Треба зазначити, що в процесі державотворення брали участь, крім полянського об'єднання, й інші племінні союзи, або, як їх називали, племінні князівства: карпатські білі хорвати, придунайські уличі і тіверці, деревляни і сіверяни, які жили в Подніпров'ї, дреговичі, що розміщались між річками Прип'яттю і Західною Двіною, полочани, що розміщались по річці Полоті; кривичі - у верхів'ї Дніпра, Західної Двіни і Волги; в'ятичі - у верхів'ї Оки; бужани, що розміщались по Західному Бугу, та ін. [106, с. ЗО]. Брали участь у державотворенні і багато племен неслов'янського походження.
Правда, по-іншому висвітлює цю проблему В. П. Плисюк [148, с. 6]. Він заперечує консолідацію згадуваних об'єднань у часи утворення Київської Русі, виходячи з того, що у цих племен не було єдиної етнічної самосвідомості, навіть єдиних звичаїв, єдиного заняття. Посилаючись на літопис, він констатує, що племена "мають звичаї свої і батьківські закони і перекази, кожен норов свій", "...що жителі південних земель Київської Русі є "добрими, щирими, вільнолюбивими", а північні - живуть "як звірі, злі і недобрі". На основі цього він робить висновок, з яким важко не погодитись, що сформована давньоруська народність нібито зі спільною територією, мовою, культурою, економікою за часів Київської Русі є міфом. А це означає, що не відповідає дійсності й міф про "колиску", з якої вийшло три народи. Автор категорично стверджує, що Київська Русь була державою місцевих слов'ян - предків українців, з характерним саме для українців державним устроєм, способом життя, менталітетом.
Але які б не були ці повідомлення, еволюція продуктивних сил і виробничих відносин, етно-політичний розвиток східних слов'ян, становлення Києва та інших міст, які були центрами ремесла і торгівлі, забезпечили успішний розвиток давньоруської державності. Переростання старих племінних об'єднань у державу охопило величезну її територію від Балтики й Північного Льодовитого океану до Чорного моря, від Волги ні Карпат [204, с. 80], встановивши важливу І 'Інтактну зону між Арабським Сходом і Західною Європою, Візантією та Скандинавією.
Генезис Київської Русі тісно пов'язаний з процесами соціально-економічного і політичного розвитку племінних князівств. Адже згідно з історичними джерелами Русь спочатку була єдиною державою. Це забезпечувалось єдністю княжиського роду, члени якого управляли держаною спільно і в злагоді. Згодом у ХП-ХІІІ ст. цей принцип було порушено, в результаті чого панували нескінченні міжусобиці. Вважається, що Русь втратила свою могутність зразу ж після. смерті Ярослава Мудрого в 1054 р., який розділив державу між синами, щоб нікого не обділити. І дивним видається, що князі не розуміли єдиної могутньої держави, яку ні в якому разі не можна ділити між окремими зацікавленими особами. Це призвело до втрати в кінцевому результаті державності.
Ось що сказав з цього приводу М. Карамзін: 'Давня Русь поховала з Ярославом свою могутність і добробут. Заснована єдиновладдям, вона н тратила силу, блиск і громадське щастя, будучи знову роздробленою на малі області... Держава, яка за одне століття пройшла шлях від колиски до своєї величі, підупадала й руйнувалась понад триста років" [204, с. 83]. Правда, історик М. Грушевський період розкладу Русі зауважив ще за життя Я. Мудрого.
Важливо зазначити, що в цей час землі Київської Русі почали дробитися на волості, межі яких в основному співпадали із землями, що раніше належали племінним князівствам полян, древлян, сіверян та ін. Наприклад, на початку територія сучасної України поділилась на землі: Київську, Волинську, Галицьку, Чернігівську і Переяславську. Потім кожна з них ще поділилась на 2-3 частини: Чернігівська земля - на Чернігівське і Новгород-Сіверське князівства; Волинська - на Володимирське і Луцьке князівства і т. д. Останні знову ж таки ділились на ще менші князівства. Ділячи все дрібніше і дрібніше землі, гаючи свій час і сили у війнах із сусідами, князі обтяжували свій народ непосильними податками, що викликало хвилю невдоволення. 1 варто зауважити, що це тривало майже 200 років після смерті Ярослава. Водночас літературні джерела засвідчують, що причиною занепаду Русі є татаро-монгольська навала. Але це не зовсім так! Татаро-монголи лише скористались внутрішнім ослабленням Русі. Дуже справедливо відзначає В. Плисюк, що найголовнішою при чиною, яка породила міжкнязівські чвари, була відсутність у державі чіткого механізму наслідування вищої влади. Принцип сеньйорату, за яким найвищу владу успадковував найстарший в роді, а молодші повинні були його слухатись і могли претендувати на великокнязівську владу тільки після смерті старших, не влаштовував молодших. Це породжувало криваві міжусобиці, в результаті чого з 1140 до 1240 рр. в Києві 24 князі 47 разів змінювали один одного [148, с. 12].
Причиною розпаду Київської Русі і був факт її надмірно великої, по суті, некерованої території, землі якої не були органічно пов'язані економічними, політичними, культурними та іншими зв'язками. Потрібно зазначити, що території Київської Русі, які були заселені угро-фінськими, прибалтійськими та іншими народами, постійно прагнули звільнитись від центру. Правда, були намагання князів відновити давню державну систему, але це їм вже не вдавалось зробити.
Сумним підсумком, фатальним в існуванні Київської Русі, спочатку став 1169 рік - рік здобуття Києва військами Андрія Боголюбського (сина Юрія Долгорукого). Літописець розповідає, що два дні вони грабували і палили будинки, катували городян, жінок та дівчат забирали з собою, старих Іа дітей вбивали без жалю, обдирали та палили церкви й монастирі. У Київ прийшов смуток.
Андрій хоч і став Великим князем, але у Києві не залишився, оскільки вважав, що у Володимирі (на Клязьмі) йому буде легше князювати. У Києві ж він залишив князювати свого меншого брата Гліба. Власне, з цього часу Київ перестав бути політичним центром і вже не виконував ролі столиці Руської землі.
У результаті такого державницького переміщення вся південна Русь, яка вперше у літописах починає називатись "Україною", потяглась до Галицьких князівств, а північна територія, що отримала назву "Велике князівство Московське", а згодом царство Московське, починає своє осібне життя, шириться і міцніє, оскільки північні князі сконцентрували у своїх руках все громадське і політичне життя, не даючи найменшої волі людям.
Південні ж слов'яни завжди любили волю, не терпіли гніту і хотіли, щоб усі були рівні і вільні.
З того часу, коли Андрієм Боголюбським було вчинено погром Києва, відносини між Києвом і Москвою розриваються більш як на п'ятсот років. І кожен з цих народів будує свою історію, звичаї, порядок, свою мову і, врешті-решт, свій менталітет.
Та все ж доводиться констатувати, що з другої половини XVII століття переважаюча територія України попадає в залежність від Москви. Але до чого призвело таке спільне життя, побачимо згодом.
3.3.2. Соціально-економічні Штрихи до портретів Державотворців Русі
Проблему управління земельними ресурсами за часів Київської Русі потрібно розглядати тільки в контексті політики, концепцій, ідей князів, що уособлювали в собі державу. Не заглиблюючись в історію розвитку Київської держави, все ж вважаємо за потрібне зазначити, що державне утворення Київської Русі бере свій відлік від князювання Аскольда і Діра, які, як відомо, були нащадками третього покоління Кия.
Є історичні дослідження, які свідчать, що Аскольд і Дір князювали не разом: Аскольд - приблизно між 860-867 рр., а Дір - наприкінці 880-х років. Ці постаті не могли бути не помічені в державотворенні давньоруської держави, хоч їх влада поширювалась лише в межах землі полян [102, с. 179-180] із столицею в Києві. Вони багато доклали зусиль до економічного зростання держави, визнання її ворогуючими сторонами. Великого резонансу набув похід Аскольда у 860 р. на Константинополь, у результаті якого було укладено угоду про мирне співіснування Візантії і Київської держави. При цьому однією з найважливіших статей було хрещення Русі. У роки свого правління патріарх Фотій відзначав: "Підкоривши сусідні народи й через це надмірно загордившись, вони, тобто руси, звели руку на Ромейську імперію. Але тепер вони проміняли еллінську і безбожну віру, в якій раніше перебували, на чисте християнське вчення, увійшовши в число підданих нам і друзів... і в них загорілась така спрага віри та ревність, що вони прийняли пастиря і з великою старанністю справляють християнські обряди" [204, с. 9].
Ця важлива подія в житті Київської держави несла в собі любов до ближнього, любов до землі. Люди твердо були переконані в тому, що тільки через любов до Бога можна досягнути розвитку продуктивних сил, підйому сільського господарства, ефективного використання природних ресурсів, розвитку ремесел, промислів і торгівлі, створення нових і подальшого розвитку існуючих поселень і нарешті - успіху у зовнішній політиці.
Проте доля розпорядилась жорстокіше. Літопис, який передає події того часу, зазначає, що Олег, верховна влада якому перейшла після смерті Рюрика у 882 р., у зговорі з боярами вбиває князя Діра і захоплює Київ, об'явивши його столицею східних слов'ян, а себе - князем Київської держави. Його влада поширилась на землі полян, сіверян, радимичів, древлян, угличів. Укріплення і розширення Давньоруської держави ініціюють його до битв, походів, які створюють ту економічну і політичну основу, на якій процвітає Київ. Так, похід князя Олега війною у 907 р. на греків дозволив отримати данину від них в обсягах, яких побажав князь. І греки охоче цю данину платили, аби Олег не ступав на їхні землі.
Ось така була економічна і політична основа князювання Олега. Але хоч Олег і не сприяв утвердженню християнства, все ж у договорі, укладеному з греками, було зафіксовано: "А коли хто уб'є - християнина русин чи християнин русина, - хай помре на місці вбивства. А коли вбивця втече, а виявиться багатим, хай частину багатства, яка належить йому по закону, візьме ближній забитого, але й жена вбивці хай має стільки, скільки належить по закону" [150, с. 50-51]. Суттєвою ознакою договору був факт невизнання покарання смертю.
Оскільки Київська Русь кінця IX - початку X століття залишалась не зовсім централізованою державою і потужні союзи племен не були кінцево підпорядковані Києву, то Олег встановив обов'язкову данину словенам, кривичам, древлянам, сіверянам, радомичам. Він впорядковує збір данини і з інших племінних союзів. Князь Олег вперше запропонував спосіб обкладання даниною у формі полюддя, тобто збору данини шляхом об'їзду князями підлеглих їм земель. Олег виявився неабияким зодчим: він будує міста - опорні пункти центральної влади на місцях, щоб княжити. Отже, немає сумніву, що князь Олег свою військово-політичну, адміністративну і господарську діяльність здійснював з метою зміцнення Київської Русі, яка згодом на політичній карті Європи зайняла гідне місце.
Після Олега князював Ігор (912-945 рр.). Він, як і Олег, продовжує походи проти греків, які також з доброї волі давали Ігорю данину. У період правління Ігоря племінні князівства східних слов'ян ще зберігають свою автономію. Вони лише виплачують Києву данину і залучаються ні участі у зовнішньополітичних акціях Русі. Князь Ігор надає велике значення збору данини з місцевих племінних князівств, що не раз призводило до глибоких непорозумінь і навіть трагічних наслідків. І сталось так, що коли князь Ігор вирішив двічі підряд зібрати данину з древлян, то в результаті цього всю князівську "братву" було перебито, а самого Ігоря розірвано навпіл між двома нахиленими деревами [204, с. 103]. Недалеко від міста Коростеня його й поховано.
Правління державою бере на себе дружина Ігоря Ольга (945-964 рр.). Вона веде активну внутрішньополітичну роботу зі створення сільських поселень, що дає можливість поліпшити соціально-економічні умови життя людей, від яких залежить доля держави. Підтримуючи дуже І ієні зв'язки з Візантією, вона була прийнята імператором Константином Багрянородним, що дозволило їй утвердитись виразною фігурою тих давніх часів. Під час її правління встановлено суворіший порядок збору данини, регламентовано накладання податків, засновано певні місця збору і зберігання данини. Це сприяло зміцненню економічної могутності апарату державної влади, подальшому розвитку Київської Русі.
Започатковані Ольгою концепції, програми, ідеї розвитку знайшли своє продовження в князюванні її сина Святослава Ігоровича (964-972 рр.). Він, як Олег та Ігор, здійснював походи на Візантію. Для укріплення земельно-територіальної структури Київської держави він розмішував своїх намісників на окремих землях Русі. Ось що з цього приводу повідомляють літературні джерела: "Святослав посади Ярополка и Києве, а Олега в деревех, Владимир занял Новгородский княжеский стол" [10, с. 37-38]. Це свідчило, що Святослав намагався підпорядкувати і закріпити землі за династією Рюриковичів. 1 без будь-яких сумнівів можна сказати, що ас йому вдалося. Природжений воїн, він блискуче розгромив Хазарський каганат і Волзьку Болгарію, створивши тим самим ту політичну та економічну основу, на якій зростав Київ.
Правда, повертаючись зі своїми військами з Болгарії на Русь, після виснажливих битв із переважаючими силами візантійського імператора
Іоанна Цимісхія, Святослав загинув біля Дніпровських порогів від рук печенігів [204, с. 105].
У роки правління Володимира Святославовича (980-1015 рр.) Київська Русь здобуває нові успіхи у внутрішній і зовнішній політиці держави. Це воістину був героїчний час в історії східних слов'ян: закінчився процес переростання племінних союзів (князівств) у державу. Владу Києва нарешті визнали в'ятичі, радомичі і хорвати. Від західних кордонів давньої Русі були відкинуті надмірно агресивні польські князі. Для захисту від печенізьких ханів він організовує будівництво потужних ліній укріплень. Певною заслугою Володимира є поширення в Київській Русі християнства (988 р.) як єдиної і пануючої релігії, що забезпечувало внутрішньополітичну консолідацію і єдність її території.
Шлюб із Візантійською принцесою Анною зробив Володимира фактично рівним імператорові. Літературні джерела свідчать, що його вінчання з Анною і, власне, саме хрещення князя урочисто відбулось у грецькому місті Корсуні (недалеко від теперішнього Севастополя). Згодом почалось хрещення жителів усіх регіонів держави. Викликав захоплення в руських людей та іноземних громадян факт, коли з призначенням княжих намісників у містах - центрах підвладних їм областей - засновуються єпископії. Так, в період князювання Володимира, а згодом і його сина Ярослава були організовані єпископські кафедри в Новгороді, Білгороді, Полоцьку, Чернігові, Переяславі та ін. [20, с. 166]. Вагомим досягненням Володимира стало будівництво храмів, заснування шкіл, карбування власної монети із зображенням родового герба-тризуба, що дозволило підняти авторитет держави. Гуманістична насиченість і ціннісна зорієнтованість світогляду князя віддзеркалює в ньому доброго хлібороба, вчену людину та мудрого керівника. Тому цілком закономірно, що коли помер князь Володимир, то люди "зійшлися без ліку і плакали за ним: бояри як за заступником землі їхньої, а бідні як за своїм заступником і кормильцем" [150, с. 204-205].
Правда, дещо пізніше після смерті Володимира Великого його було звинувачено в прийнятті християнства з Візантії, мовляв, її могутність котилася на спад, а православ'ю був притаманний консерватизм мислення. Римська ж (католицька) церква - попри зовнішній аскетизм - перетворювалась на потужну силу. Сучасники Володимира Великого, наприклад, польський князь Мешко, приймали християнство саме з Риму. Власне, існує думка, що православна традиція призвела до того, що на Русі поширились міжусобиці (на Заході Папа був регулятором суспільних процесів, оскільки від його волі залежало визнання того чи іншого монарха). Такий висновок має принципове значення, оскільки православна традиція "прив'язала" українців до росіян.
Гідним продовжувачем економічного, соціального і політичного надбання Володимира Великого став його син князь Ярослав (1019-1054 рр.), який за свою освіченість і любов до науки названий нащадками Мудрий.
Неухильний розвиток продуктивних сил, зростання сільського господарства дають підстави для визнання його господарської діяльності. Йому вдалося стабілізувати кордони, закласти нові міста, будувати храми. Про це свідчать побудований в Києві собор св. Софії, монастир св. Юрія, Золоті ворота та ін. Князь Ярослав надавав великого значення зовнішній політиці. У 1036 р. він наносить міцний удар по печенізьких ордах, які більше ніколи не насмілювались нападати на Київську Русь, організував успішні походи проти литовських і ятвязьких князів, укріпляє північно-західні кордони Русі. Ним було започатковано збірку давніх законів "Правда Руська", яка пізніше стає основою Литовського статуту і законодавства гетьманської доби. Ярослав був великим прихильником книг. Він забезпечив переклад іноземної літератури, створення літературних пам'яток, ініціювавши суспільство до осмислення своєї історії. У 1039 р. в Києві був складений давній літопис -"Повість минулих літ", яким було задекларовано рівноправність з народами Європи. Ярослав своїми справами зміцнив авторитет Київської держави.
Після смерті князя Ярослава на вершину влади піднімається його старший син Ізяслав (1054-1073 рр.). Чернігівська земля перейшла до Святослава, а Переяславська - до Всеволода. Інші сини Ярослава отримали віддаленіші від столиці наділи.
Але після Ярослава ніхто не залишив такої доброї пам'яті, як князь Володимир Мономах (1113-1125 рр.), внук Ярослава Мудрого, чия далекоглядна діяльність сприяла певній стабілізації внутрішньополітичного становища, якщо врахувати, що після Ярослава почався удільний період. Треба зазначити, що Володимир Мономах був людиною надзвичайно тонкої душі: він заповідав дітям" мати страх божий в серці своєму і милостиню подавайте щедру, - бо то початок всякого добра" [150, с. 352-353], або "ні правого, ні винуватого не вбивайте і не веліть убивати його" [150, с. 361], хоча літературні джерела свідчать, що не завжди він дотримувався цих принципів. Маючи твердий характер, він не практикував свої проблеми (господарські чи військові) перекладати на чужі плечі, був добрим законодавцем, добре розумів господарські справи та економічні науки. Після його смерті у 1125 р. княже місце посідає син Мстислав - вірний продовжувач політики батька.
У цьому контексті потрібно особливо згадати і князя (короля) Галицько-Волинського князівства з великим світовим авторитетом - Данила Романовича (Галицького) (1228-1264 рр.), який прийняв корону з рук Папи Римського - як символ приналежності до Європи.
За період його князювання Галицько-Волинська Русь стала найбільшою державою в Європі. Данило Романович був надзвичайно розумним королем, поводився, як лицар, любив Україну, будував міста. Так, у 1250 р. він заснував місто Львів на ім'я свого сина Лева. А ще раніше - у 1240-х роках - заснував місто Холм, куди і переніс свою столицю з Галича, з метою віддалитись від неспокійних галицьких бояр. У Холмі він і похований.
Данилову справу на Галичині продовжували спочатку його син Лев Данилович, який переніс свою столицю у Львів, згодом його внук Юрій Львович. За князювання Юрія Руська земля перебувала у спокої і славилась своїм багатством. На Галичину дивились як на могутню державу: союзу з нею шукала польська сторона.
Після смерті Юрія Львовича на Галицькому престолі сиділи його сини Андрій та Лев (1315-1323 рр.). Вони спільно і в злагоді йшли проти татар, приятелювали з Литвою і Польщею. Через це їх поважали на Заході. Аби бути ближчим до Польщі, вони видали заміж свою сестру за польського князя Мазовецького.
Після смерті Андрія і Лева Галицьким князем став Юрій Тройденович (1323-1340 рр.), яким, власне, і закінчується рід Романовичів у Галичині.
Досить у цьому зв'язку зазначити, що останнім Галицько-Волинським князем був Любарт, чоловік доньки Юрія з роду Романовичів. За його князювання починається нова доба. Українсько-руські землі переходять під владу Литви і Польщі, а Галичина переходить до Польщі, королем якої тоді був Казимир Великий.
Отже, політичним, соціально-економічним поглядам князів було притаманне відстоювання Інтересів держави, широких верств феодальне залежного селянства. Усі вони залишаються в нам'яті наших сучасників насамперед видатними державотворцями, служать добрим прикладом господарської діяльності на землі.
3.3.3. Розвиток системи
Управління використанням Та охороною земель Київської Русі
Історичний характер розвитку системи управління земельними ресурсами підпорядкований земельним відносинам відповідного періоду розвитку суспільства. Досить у цьому зв'язку зазначити, що процес розвитку земельних відносин, що виражається у формі власності на землю Київської Русі, об'єктивно визначався всім ходом розвитку продуктивних сил і виробничих відносин цього періоду. Головною формою власності на землю була власність князя, який уособлював державу.
Привертає до себе увагу той факт, що в Древній Русі власником всієї Руської землі був цілий рід Рюриковичів. Глибокий слід в історії України залишили вони і на Галицькій землі, аж поки у 1337 році не помер останній правитель роду рюриковичів.
Досліджуючи проблеми регулювання земельних відносин і управління використанням та охороною земель, їх потрібно розглядати крізь призму соціальної структури суспільства, оскільки без такої інформації згадувана проблеми втрачає будь-який зміст.
Тому поставивши перед собою таку мету, потрібно зазначити, що в Русі все суспільство поділялось на два класи - вільний клас і невільний.
У свою чергу, вільний клас поділявся на два розряди:
А) бояри (князівські мужі, дружини);
Б) людини (гості, купці, смерди, ізгої).
Невільний клас суспільства був представлений челяддю, холопами, рабами і невільниками, які були у повній залежності від своїх власників.
Не вдаючись у детальний розгляд цього класу суспільства, зазначимо, що він формувався в основному з полонених, куплених при свідках, тих, хто сам продався, боржників, людей, що одружувалися з підневільними, і, відповідно, їх дітей.
У Київській Русі існувало дві форми власності на землю: "жизнь" - спадкове володіння князів і бояр; державна форма власності, яка виникала шляхом завоювання сусідніх земель. Але ні землі першої, ні другої форми власності не були особистою власністю князя. Це була власність "столів", за якими вони сиділи. Втрачаючи стіл, князь втрачав власність на землю.
Вивчення наукової спадщини дозволило зробити висновок, що у Київській Русі сформувались феодальні і церковні землеволодіння. Феодальні ділилися на князівські і боярські володіння. Певна річ, першими землевласниками були князі, яким належали села і міста та значні простори земельних угідь.
Боярське землеволодіння хоч і зародилося значно раніше, але за історичними джерелами стало відомим з другої половини XI ст. Ці землеволодіння виникали в результаті осілості на землі князівських дружинників та місцевих землевласників. Джерелами розширення їх землеволодінь були селянські та громадські землі, займанщина та освоєння нових територій.
Після прийняття християнства (988 р.) почало з'являтись і церковне землеволодіння за рахунок дарування землі князями, боярами, придбання, освоєння пустищ тощо.
Централізований державно-адміністративний управлінський апарат та ієрархічна соціально-політична система забезпечували монопольне право власності на землю пануючого класу феодалів і церкви.
Основною організаційною формою натурального господарства на Русі була князівська сеньйорія (феодали), яка представляла організацію дрібних індивідуальних селянських землекористувань, що були в її складі. Населення представляло складову землі, і тому воно не мало права розпоряджатись ні собою, ні землею.
У системі ієрархічної вертикалі землеволодіння як правовий інститут йде згори, а не знизу. Це означає, що боярська та монастирська земле-власність постає з князівської землевласності і будується за її зразком.
Відомо, що великий князь, який сидів у Києві (інші князі залежали від нього і зобов'язані були поважати як старшого), виступав не тільки верховним правителем країни, землі чи власності, а й законодавчим розпорядником усього життєвого укладу, який регламентував норми співжиття, надходження данини тощо. Він особисто регулював земельні відносини, вирішував проблеми управління земельними ресурсами тощо.
При великому князі було віче, хоча прийняття рішень залежало переважно від князя. Деколи траплялись випадки, що віче мало вплив на політичне життя: могло назначати і проганяти князів та ін.
По містах і селах також були свої віча, на які сходились люди для вирішення господарських справ. При цьому віче управляло повсякденним життям, зараджувало у вирішенні тих чи інших проблем.
На відміну від Великого князя київського періоду, князі галицького періоду, навіть якщо вони і мали королівський титул, все ж не мали самостійної влади і великого впливу на інших князів. Причиною цього було те, що у Галичині велику силу мало боярство. Бояри втручались не тільки в політичні справи, але й у внутрішнє життя самого князя, сімейні справи тощо. Чим це спричинялось? У першу чергу, впливу княжа влада не мала через те, що сусідні князі галицькому князю не були ні родичами, ні близькими, як це було при київському князі. Процес феодалізації тут відбувався без впливу княжої сили. Але у випадках, коли князь втрачав своє князівство, то вірне йому боярство, як правило, втрачало свої села, значну частину землеволодінь. У житті людей Галичини важливе місце також займало віче, устрій якого і порядок залишились аналогічні київському періоду.
Потрібно зазначити, що в основі відносин між людьми, у процесі використання земель лежало давнє звичаєве право. У Русі зберігалось широке місцеве самоврядування, де останнє слово залишалось за старійшинами, і воно було незаперечним. Земельні й майнові питання також намагались вирішувати полюбовно. Однак розвиток феодальних відносин, прийняття християнства і культурне зближення з Візантією зумовили запозичення візантійського права. На цей час припадає створення першої редакції так званої "Правди Руської", яку започаткував Ярослав Мудрий. "Правда Руська" представляла збірку норм цивільного та кримінального права, встановлювала відповідні стягнення і відповідальність за порушення закону. Треба зазначити, що "Правда Руська" на початку свого зародження містила 17 статей. Але вже на час правління Володимира Мономаха вона мала аж 135 статей. У центрі уваги "Правди Руської" були питання про власність на землю і майно, відносини між верховенством і підданими, соціальний статус окремих категорій населення. Окремі статті "Правди Руської"" виражали захист права власності підданих. В одній із статей "Про холопа" можна прочитати, "...що коли холоп сховається і господар заявить про це на торгу, а до третього дня ніхто холопа не приведе, то зустрівши холопа, має право собі повернути, а хто переховує його, заплатить три гривні". "Хто сяде на чужого коня без дозволу, платить 3 гривні пені", - сказано у 27 статті "Правди Руської"". Далі. "У кого пропаде кінь, зброя або одяг і він про те заявить на ринку і після пізнає пропалу річ у кого-небудь в межах свого ж міста, той прямо бере свою річ та й стягає з сховця 3 гривні за неявку речі".
Аналогічні міри покарання визначались за крадіжку сільськогосподарської продукції, незалежно від того, чи вона буде вкрадена з комори, чи за рахунок переміщення межі земельної ділянки (поля) в користь злодія. Отже, все це ще раз свідчить про той факт, що власність особливо захищалась законом.
У системі управління земельними ресурсами і майном важливе місце належало позикодавству. У присутності свідків позикодавець міг надати позику зацікавленій в цьому людині під певний відсоток згідно з домовленістю і на будь-який термін. У випадку неспроможності повернути позику її власнику боржник міг бути проданий, а виручені гроші повернуті позикодавцю.
Важливою складовою в системі управління земельними ресурсами на території Київської Русі був розвиток існуючих і створення нових міст, сіл і хуторів. У цих містах розташовувались адміністративні органи, які зосереджували свою управлінську діяльність на прилеглих до них територіях. Крім того, міста були не тільки центром зосередження ремесла і торгівлі, служили центром притягування навколишніх територій, але й відповідали вимогам держави в розподілі підданих за територіями.
Створення міст та інших населених пунктів пов'язувалось з побудовою мережі опорних точок, з яких здійснювало управління економічним і політичним життям регіонів Русі. Вони були місцем зосередження феодальної знаті, адміністративно-фіскальними пунктами. З огляду на те, що в системі управління земельними ресурсами надзвичайно важливе місце належало справлянню податку за використання землі, вважаємо за доцільне зупинитись на цьому питанні детальніше.
Економічною основою справляння податку був розмір селянського землекористування. Податок справлявся від "плуга", що був прирівняний до 15 га землі. У тих випадках, коли землекористування за своїм розміром складало меншу площу, одиницею оподаткування виступало "рало".
Фактологічний матеріал свідчить, що податок за користування землею збирався з метою утримання князівського двору. Спочатку податок здійснювався у формі данини (чинша). Така данина збиралась із кожного окремого господарства. Організаційною формою, за якою збирався чинш, був "погост", тобто панський двір, до якого несло данину все населення округи.
Усі платники податку, в тому числі панські землекористування, брались князем до обліку, і власне, князь був зацікавлений у збереженні та підтримці кожного землекористування смерда, оскільки якщо воно зникне, відповідно зникне й чиншова одиниця. Тепер не важко зрозуміти, чому, опинившись на ворожій території, ворог перш за все намагається захопити землю із сільським населенням: мета проста - підірвати економічні сили ворога.
Треба зазначити, що на історичному шляху розвитку суспільства феодалізація общинних земель призвела до трансформації данини у феодальну ренту, у формі відробітків. До основної категорії людей, що були на відробітках, належали смерди, які змушені були певний час відпрацювати на свого пана. Була й інша категорія суспільства, яка обслуговувала феодальне господарство, - холопи. Вони перебували у повній власності пана.
Подібним до холопського було становище рядовичів і закупів - колишніх смердів, які внаслідок посилення експлуатації втрачали власне господарство та йшли в кабалу до господаря, де працювали в нього за договором - "рядом", або відробляли грошовий борг - "купу" (звідси -"закупи").
Вивчення літературних джерел дозволяє зробити висновок про умовну досконалість такої форми оподаткування, оскільки це хоч і опосередковано, але сприяло укріпленню економічної могутності апарату державної влади, відповідало потребам розвитку феодальної держави.
Але в процесі розвитку продуктивних сил держави було виявлено, що і ця форма оподаткування була значною мірою обмежена в господарській еволюції держави. На заміну їй прийшла грошова рента, яка у ХП-ХІІІ ст. поширилась по всій Русі.
Варте уваги те, що Володимир Великий і Ярослав Мудрий, започаткувавши карбування власних грошей (срібники і золотники), зініціювали виникнення майнової нерівності; знать і князівська дружина концентрують у своїх руках значні багатства - у приватну власність переходять садиби, знаряддя праці, худоба, а згодом частково й земля.
Ще однією з особливостей управління земельними ресурсами на Русі був факт надання пріоритету використання землі в сільському господарстві, особливо в землеробстві, що давало простір для розвитку хліборобства, вирощування сільськогосподарських культур. Із сільськогосподарських культур вирощували в основному жито, пшеницю, просо, ячмінь, овес, горох, коноплі, льон. Причому рільництво мало екстенсивний характер: збіднивши на родючість певну частину території, її залишали і переходили до освоєння іншої території. Правда, згодом, коли вільних земель ставало все менше, шукали шляхи відновлення родючості. Тому в XI ст. починає зароджуватись парова система землеробства з двопільними і трипільними сівозмінами. Це зініціювало запровадження осілого способу життя, створення передумов переходу до територіальної організації суспільного життя, тобто переходу від рухливого займання території до сталого господарського використання землі. Цікаво те, що якщо у перших двох редакціях "Правди Руської"" займанщина зазначається лише поміткою на дереві (переважно на дубі), що земельну ділянку зайнято, і вказується характер її використання, то в третій редакції "Правди Руської" (в кінці XI ст.) вже вказується про "ріллейну" межу, яка проходить між окремими господарствами. У ті далекі часи врожайність зерна вже досягала 8-10 ц з десятини (1,09 га).
У системі управління земельними ресурсами надзвичайно важливе значення приділялося структурі сільськогосподарських угідь. Хоч довідковий матеріал не відображає конкретного співвідношення, все ж згадується про значні площі природних кормових угідь, які дозволяли утримувати велику кількість худоби, про велику кількість лісів, які служили і місцем переховування від нападників, і джерелом виготовлення деревного вугілля, матеріалів для будівництва житла та ін.
Багато хто з учених справедливо зазначає, що використання земельних ресурсів, зокрема орних земель, не супроводжувалось загрозою для природного середовища. Значною мірою це залежало від агротехніки вирощування культур. Досить зазначити, що родючі грунти не піддавались "шоковим" процесам в результаті багаторазового обороту пласта, оскільки передпосівний обробіток грунту здійснювався за допомогою рала. Навіть цей простий приклад свідчить про високу гармонію людини і природного середовища.
Описуючи безпосередній зв'язок наших предків з природою, історик І. Крип'якевич зазначає її величезний вплив на формування у них світоглядних орієнтирів і патріотичних почуттів: "Давня людина жила в тісних зв'язках з природою, і як її господарські заняття, так і весь світогляд пов'язані явищами природи... Вся земля була освячена приявністю богів, і це тісно зв'язувало людину з рідною з країною, витворювало у ній любов до Батьківщини" [98, с. 24].
У системі управління земельними ресурсами за часів Київської Русі важливе місце належало розв'язанню земельних і майнових спорів, складанню проектів організації території, картографічному забезпеченню та ін.
Тому є всі підстави вважати, що на історичному шляху розвиток системи управління цілком відповідав розвитку продуктивних сил і виробничих відносин у суспільстві.
3.4. Управління земельними ресурсами В період Литовської доби
Україна, втративши державність, упродовж кількох століть перебувала під владою чужинців. Іноземне панування залишило глибокий слід у всіх сферах економічного, соціального, культурного, духовного і, врешті, політичного розвитку народу України. Це, звичайно, не могло не позначитись на розвитку земельних відносин, на системі управління земельними ресурсами.
У період правління Великого князя Литовського Ольгерда (1345-1377) Україна в складі Поділля, Волині, Чернігівської, Переяславської та Київської земель була під рукою Литви (Галичина в цей час була поневолена Польщею). Після смерті Ольгерда до складу Литви увійшла також Сіверська земля. Таке підпорядкування до певної міри влаштовувало українську сторону, оскільки тим самим визволяло від войовничих татар, тоді як Московська Русь лише на початку XVI століття звільнилась від них, тобто аж через 200 років.
Правда, Литва за Великого князя Литовського Ольгерда залишила Україні її віру, церковні і цивільні закони. Більше того, князь усі судові звичаї і артикули (статті) зібрав в одну книгу, написану українською мовою, назвавши її "Статутом Князівства Литовського".
Дотримуючись зразків західних державців, Великі Литовські князі запровадили створення системи удільних князівств, хоча останні не мали ніяких особистих прав: вони залишались підлеглими Великому князю.
Але в 1386 р. Лгайло став королем Польським, а Литовсько-Руське князівство поєдналось з Польщею, в результаті чого взяли гору польські впливи. Замість удільних князівств виникають воєводства, які у свою чергу діляться на повітові воєводства. В рамках повітів земля ділилася між місцевими князями і боярами, повітовими воєводами та старостами. Так формувалась вертикальна ієрархія васальних відносин, які визначались в угодах і присяжних грамотах.
Протягом другої половини XIV - XV ст. на українських землях набуває широкого розвитку магнатське і шляхетське землеволодіння. Найбільшими власниками землі були Великий князь Литовський і представники знатних родин, які отримали назву магнатів.
В основу шляхетського землекористування було покладено винагороду князя за військову службу земських бояр, військових слуг магнатів, заможних міщан, селян з метою утримання себе під час походів.
Такі землекористування були представлені дачами або хуторами площею по 80 десятин кожне, які називались службами. Ця земля надавалась у користування будь-кому із бажаючих її отримати як винагороду князя за умови, що одна така дача буде забезпечувати одного воїна. Ті, хто отримав такі дачі, називались "земяне". За особливі заслуги перед князем земяне отримувані такі служби у власність, які називались «вислугою» або "отчиною". Таким чином, земяне., або, як їх почали називати, "пани", ставали вищою верствою в суспільстві. Були навіть випадки, коли землі бояр, які входили в дачу, перемну земянину, робили його залежним від земямина. Він міг боярина судити, карати, милувати, піддавати до війська тощо. Тобто земля передавалась у власність земянам разом з її колишнім землекористувачем. Проте власник землі міг передавати її у спадщину лише з дозволу уряду, ні умови, коли наступний власник продовжував службу у війську.
Треба сказати, що в цей час продовжує зростати власність церкви. З появою на українських землях католицьких метрополій і єпископств останні отримали королівські дарчі грамоти на землекористування, населення яких не підлягало Юрисдикції верховної влади і звільнялось від загальнодержавних податків. Панівним типом селянських землекористувань залишалось дворище, що склалося з "димів".
Власне, декілька таких дворищ і представляли сільську общину (громаду, село), у володінні яких перебували подільні угіддя (рілля, сіножаті, пасовища) і неподільні (ліси, водойми, мисливські угіддя тощо). Такі общини мали свою л адміністрацію, свій суд, який називався "копним" (від слова "копа", або "купа" -"громада").
Селяни при цьому за своїм майновим і правовим статусом поділялись на різні категорії: цінників, тяглових, службових, яких об'єднувала поземельна залежність від феодала.
Наприклад, данники вели самостійне господарювання на землі, маючи широкі права на земельні ділянки. Вони могли свою землю передавати у спадок, дарувати, давати під заставу та ін. важливо те, що навіть набуття шляхтичами помістя не позбавляло їх прав на землю.
Тяглові селяни вели своє господарство на землі, що належала феодалу. Здебільшого частина цих селян жила у дворі феодала. На відміну під данників, вони не мали права переходу від одного феодала до іншого або, скажімо, на незаймані землі. Правда, такий перехід можна було зробити тільки "на Різдво".
Службові селяни (конюхи, пасічники, ремісники, сторожі та ін.) обслуговували двір феодала. Крім виконання своїх прямих обов'язків, вони також залучались до відбування панщини При цьому деякі з них були дуже заможними і мали залежних селян, рабів, або так званої челяді невільної, "паробків". Треба сказати, що протягом другої половини XIV - XV ст. було уніфіковано правовий статус селян, в результаті чого їх стали називати "дедизними", "панськими". Як Результат цього, почало руйнуватись селянське землеволодіння, посилилась феодальна залежність селян, поширився процес їх закріпачення, почала складатись фільваркова, тобто багатогалузева, система господарства. Це стало причиною ще більшого посилення феодально-кріпосницького гніту на українських землях. Тому не дивно, що, закабалюючи селян, феодали ставили за мету зруйнувати сільську общину, яка і без того терпіла внутрішні суперечності, зумовлені общинним володінням і спільним користуванням угіддями - з одного боку, і приватною власністю на землю - з іншого.
За часів князювання Великого князя Литовського Казимира IV (1447-1492 рр.) було ліквідовано колишній вічовий устрій, багато міст, містечок і сіл було віддано заможним українським родам.
Управління процесом формування і функціонування суспільного господарства здійснювалось на місцях старостами - "отаманами", або "тівунами", які затверджувались панами або земянами. Це вони приймали рішення про можливість надання землі зацікавленим особам, визначали місце її розташування, розмір земельного податку, вирішували земельні спори тощо. Вже тоді, хоч в деякій мірі умовно, але існувала певна черговість виділення землі для господарської діяльності: починаючи від центральної її частини з поступовим віддаленням на периферію. Система землеробства мала в розумінні тих часів інтенсивний характер, тобто розширення площі орних земель здійснювалось лише в тих випадках, коли досягнута продуктивність ріллі вже не дозволяла забезпечити продовольчу потребу населення.
У період Литовської доби земельний податок до 1447 р. сплачувався державі, головно, у грошовій формі - "серебщиною". У різних регіонах України цей податок мав свою назву: на Київщині - подимщина; Волині - воловщина; Чернігівщині - поголовщина. Крім того, власники і користувачі землі виконували різні натуральні повинності: будували мости і доглядали за ними, а також за шляхами, замками, косили сіно,
Давали підводи для суспільних потреб, десятину на користь церкві тощо. Існувала також продуктова і відробіткова рента - панщина.
У кінці XV ст. повсюдно поширюється зростання грошової ренти. Причому розмір податку за землю значною мірою залежав від місцерозташування селянських ділянок. Так, в міру віддаленості землі чи служби розміри податків за землю мали тенденцію до зменшення.
Фактом є й те, що люди, які займали вільні землі у степах України, не знали ніякого оподаткування, проте жили у важких умовах: в будь-яку мить можна було очікувати татарські наскоки. Відомо, що людей тих називали "козаками". Вони, будучи проміжним станом між шляхтою і селянами, відрізнялись від шляхти лише тим, що не мали у власності землі, а згодом стали основною ударною силою в боротьбі з татарською ордою та іншими завойовниками.
У системі управління земельними ресурсами важливе значення надавалось містобудуванню, наданню багатьом містам так званого "магдебурзького права", що, власне, забезпечувало городянам велику самостійність і незалежність від органів державної влади. Міська рада управляла всіма земельними, господарськими та іншими справами: здійснювала операції із землею, будівлями тощо. При цьому вибирався "бургомістр" і "лава", в якій було чотири "райці" (депутати), дванадцять лавників (присяжних засідателів) і війт, який обирався довічно. "Рада" і "лава" у своїй єдності представляли "магістрат".
Треба сказати, що в більшості випадків посада війта в Україні призначалась великим князем чи королем. І тільки міщани Львова мали право самостійно обирати людину на цю посаду. Надання містам магдебурзького права спростовувало процедуру збору податків: податки державі сплачували не кожна фізична чи юридична особа, а все місто - як об'єкт магдебурзького права.
Населення звільнялось від натуральних податків і сплачувало тільки грошові податки з торгівлі та різного роду промислів.
Правда, не треба забувати, що між литовсько-українськими князями та боярами постійно виникали сварки і колотнеча за землю з поляками.
Але події розвивалися таким чином, що після смерті Великого князя Литовського його старший син Ян-Альбрехт став королем Польщі, а молодший син Олександр став Великим князем Литовсько-Руським. Такий варіант, з одного боку, влаштовував українців: вони охоче йшли під руку Литви, але, з другого боку, не влаштовував окатоличене литовське панство.
Тим часом перед самою смертю Олександра його найближчий соратник "маршалко" Глинський після розгрому татар відчув у собі силу і вирішив піти далі, відокремивши Україну і Литву від Польщі, щоб самому стати Великим князем Українським. У реалізації такого задуму значну допомогу йому надав Московський Великий князь Василь III. На жаль, виникла непередбачувана ситуація: по-перше, не всі українські землі бажали такого відділення і, по-друге, зрадницький наклеп на Глинського його ворогів Московському князю закінчився для нього ув'язненням. Так закінчилась остання спроба княжої України знову стати самостійною і незалежною державою.
Не вдаючись у зміст дискусій з приводу регулювання земельних відносин, створення ефективної системи управління земельними ресурсами, нині можна констатувати, що обнадійливих якісних зрушень на користь українського народу не було. "Система" управління земельними ресурсами була спрямована на задоволення інтересів пануючого класу за рахунок поневоленої частини суспільства. Але, спираючись на генетико-еволюційні засади, сьогодні можна збагнути поступальний розвиток земельних відносин, концепційні засади створення ефективної системи управління земельними ресурсами.
3.5. Польський період управління земельними ресурсами
З погляду вивчення спадщини Польського періоду в царині управління земельними ресурсами можна без перебільшення стверджувати, що її оцінка не може бути ні повною, ні функціонально ефективною, якщо вона не буде ґрунтуватись на господарській культурі, національній економічній думці, яка безпосередньо пов'язана з господарською практикою, з корінними інтересами людей. Для економічної науки це важливо тому, що в житті українського народу період польської окупації був історичним феноменом. Спочатку Галичина, пізніше Волинь і Поділля, Київщина, Чернігівщина та Переяславщина стали основним плацдармом загарбницьких інтересів польського уряду.
У Польському періоді правління яскраво простежується жорстокість польського шляхетства до українського народу, його минулого. Особливо це було виражено в 16-17 ст., коли пани себе почували досить самовпевнено, а селяни були зовсім безправні. В цьому легко переконатись, взявши до уваги той факт, що вже у 1520 р. за короля Сігізмунда 1 сейм прийняв постанову щодо "прив'язання" селян до землі і накладання на них повинностей: один день на тиждень працювати на пана (дідича), через що повинність стала називатись панщиною.
Шляхті дозволялось скуповувати землі, а з ними і села та містечка, в результаті чого селяни ставали підданими шляхтичів, яким дозволялось судити селянина. Іншими словами, селяни почали ставати справжніми кріпаками.
Правда, такий режим спочатку був запроваджений на Галичині, або, як тоді казали, "Червоній Русі", оскільки поляки окупували цей край значно раніше - у 1240 році. Варто зазначити, що закріпачення селян в Україні офіційно бере свій початок тільки за часів правління цариці Катерини II - у 1763 році.
В Україні, куди входила Київщина, Чернігівщина і Переяславщина, поляки тимчасово утримувались запроваджувати такий режим, оскільки їм був потрібен час для адаптації в цьому гарному та пишному краї. Дещо далі від Наддніпрянщини були дикі степи, де розгулювали дикі татарські орди.
Водночас в Україні було дуже багато козаків - колишніх селян, які, не схотівши миритися з панськими кривдами, переходили з Галичини далі на схід, наводячи своїми наскоками страх на польську шляхту.
І, до речі, хто знає, якби в другій половині XVI століття не запанувало в Україні польське право, то чи не могла б козаччина, яка далі розвивалася, стати самостійною державою під рукою литовських князів. На жаль, цього не сталось. Люблінська унія (1569 р.), згідно з якою Польща, Литва і Україна ставали однією державою ("Річ Посполита"), негативно позначилася на козацтві і долі України. Схема розподілу прав була такою, що шляхта польська, литовська і українська отримала однакові права з боярами і князями, а все нешляхетне населення, крім міщан, що мали свої магдебурзькі права, було підпорядковане шляхті.
Це призвело до того, що шляхта широким фронтом почала наступати на південно-східні землі України. В результаті цього магнатське землеволодіння витісняло середні й дрібні землеволодіння. В цьому ж році було проведено інвентаризацію земель, не залучених в економічний обіг, які були передані польській шляхті. Право власності на ці землі затверджувалось королівськими грамотами. Безземельна шляхта, наймаючись на службу до магнатів для виконання різних обов'язків (головно військової служби), отримувала невеликі землеволодіння.
Основною формою землекористування ставав фільварок, для якого відводились найліпші за родючістю грунти. На таких фільварках, розмір яких сягав 200-400-600 і більше гектарів, крім землеробства, розвивалось тваринництво, рибництво, перероблялись продукти рослинництва, були організовані горілчане виробництво, пивоварні тощо. Іншими словами, такі фільварки нагадували не що інше, як колишні колгоспи, різні за своїми розмірами. І не важко здогадатись, що розвиток фільваркових землекористувань зміцнював феодальну власність на землю.
Правда, не у всіх регіонах України знайшли поширення такі фільварки. Не було їх на Буковині: основою господарства тут були селянські землекористування. За користування землею тут селяни платили натуральну та грошову ренту, інші державні податки на користь молдавського господаря (васала Туреччини). Повільно організовувались фільварки в Лівобережній Україні. Тому шляхта заохочувала селян до освоєння нових територій, звільняючи їх від сплати повинностей терміном на 20-30 років.
Вдаючись до аналізу розвитку фільваркового землекористування, неважко побачити, що в основі його розвитку лежить так званий "Устав про волоки", згідно з яким уся земля, якою володіли селяни, поділялась на ділянки - волоки, і кожен "дим", наділяючись волокою, зобов'язаний був відробляти панщину та інші повинності. Треба мати на увазі, що "Устав про волоки" став документом, який запровадив панщину як головну форму експлуатації селян. Розвиток фільварків зумовив зменшення розмірів селянських наділів і зростання кількості мало - і безземельних селян. Отже, вивчення історії XVI - першої половини XVII століття засвідчує, що в основі розвитку землекористування лежало формування й утворення фільварково-панщинної системи господарювання та магнатсько-шляхетського землеволодіння.
У Наддніпрянській і Задніпрянській Україні було поширене козацьке землеволодіння. Проте магнатсько-шляхетська колонізація, яка підтримувалась державою, створювала важкі умови для козаків. Одна група козаків, які задовольнялись лише первісними (фізіологічними) потребами, поступово перетворювалась у залежних селян. Інша група, яка високо ставила духовні цінності, подалася вниз по Дніпру - у Січ Запорізьку, яка стала центром боротьби українського народу проти феодального гніту. При цьому "старший" над козаками (гетьман) повинен був призначатись польським урядом.
Невдовзі запорізьке козацтво займало вже всю Катеринославську губернію, Херсонський, Олександрійський та Ананьївський повіти на Херсонщині, Дніпровський повіт у Таврії, Ізюмський повіт на Харківщині. Ці землі, які були поділені на низку округів, називались "Запорізькі вольності". Кожним з округів управляли виборні полковники і старшини. На цих землях козаки займались землеробством, тваринництвом, бджільництвом тощо. Ці воістину мужні люди постійно боролися з турками і татарами, звільняли християн з полону, брали участь у війнах з Москвою.
Але історичний характер розвитку політичних доктрин кардинально змінився після смерті Стефана Баторія. Ставши на польський королівський престол, Сігізмунд III (син шведського короля Івана III) своїми діями відірвав назавжди Україну від Литви, з котрою вона жила більше 300 років. Поступово Україна починає наповнюватись польськими панами, а український народ набуває статусу кріпаків.
Тому, виражаючи корінні інтереси українців, козаки, які ще в певній мірі захищали поляків, тепер пішли на них війною. Власне, ця перша козацька війна з Польщею, яка розпочалась у 1591 р., затягнулася аж на двісті років, поки Польщу й Україну, знесилену боротьбою, не захопили інші чужі держави, де одних і других було позбавлено волі. Але це сталося пізніше. А зараз продовжується жорстока боротьба. Хто - кого: то козаки розбивають поляків, то - навпаки. В 1637 р. польський король видав рішення, що козаки не мають права вибирати собі ні гетьмана, ні старшину. Замість гетьмана було вирішено призначати комісара з шляхтичів, яким і став шляхтич Петро Комаровський. Отже, було втрачено козацьке самоврядування. Поки козаки "залягли на дно" на цілих 10 років, за цей час польське панування в Україні зміцніло як ніколи. Шляхта заволоділа всіма землями краю, а козаччину забрала панщина. Польське панування на українській землі залишило глибокий слід у всіх сферах економічного, культурного і політичного розвитку українського народу. Хоч Польський король був прихильний до українців, але він не міг нічого вдіяти, аби полегшити життя кріпаків, оскільки все вирішував сейм: король мав лише стільки влади, щоб роздавати землі, міста та ін., та й то так, як йому вказували магнати і шляхта.
Трохи легше жилося міщанам тих міст, які мали магдебурзьке право. Такими містами були Київ, Житомир, Луцьк, Крем'янець та ін. Життя за магдебурзьким правом означало - вільне, самостійне життя. Ніхто не мав права втручатися в господарську діяльність людей цих міст. Це було вигідно державі, оскільки, як уже зазначалось, земельні та інші податки грішми сплачувались не від окремого суб'єкта господарювання, а від усього міста.
Пройшло довгих десять років, і в Україні знову відроджується гетьманська влада, яка продовжує вести жорстоку боротьбу за самостійну Україну, яку очолюють Богдан ХмельницькийІІМ7-1657 рр.), Іван Виговський (1657-КІ59 рр.), Юрій Хмельниченко (1659-1662 рр.), 11.Інло Тетеря (1663-1664 рр.), Петро Дорошенко 11665-1676 рр.).
Помітною віхою в економіці України під час визвольної війни (1647-1654 рр.) стала ліквідація магнатських землекористувань, зруйнування фільварків. Крупні землеволодіння Потоцьких, Вишневецьких та ін. перейшли до козацької старшини.
У своїх універсалах Б. Хмельницький намагався не допустити відновлення великого феодального землеволодіння, тому навіть не допускав приїзду до своїх маєтків в Україну магнатів. Після перемоги у Батозькій битві (1652 р.) остаточно було ліквідовано фільварково-панщинну систему господарювання, земельну власність польських та українських магнатів і шляхти, католицької церкви. Звільнені території та незаселені землі перейшли у фонд Війська Запорізького. При цьому верховним розпорядником був гетьман, а на місцях розпоряджались землею ПОЛКОВНИКИ І СОТНИКИ.
З погляду оперативного управління земельними територіями за часів Богдана Хмельницького (це продовжувалось до часів гетьманства Кирила Розумовського (1750-1764 рр.), вся територія України була поділена на так звані полки (губернії), які у свою чергу ділились на 15-20 сотень (повітів). У кожному із повітів, крім повітового міста, була низка інших міст, містечок, сіл чи хуторів. Треба сказати, що в Правобережній Україні тоді були такі полки (губернії): Канівський, Чигиринський, Білоцеркінський, Брацлавський, Київський, Подольський, Черкаський, Корсунський, Уманський, Кальницький (Вінницький) та Поволоцький. Лівобережна Україна була представлена такими полками: Переяславським, Миргородським, Прилуцьким, Чернігівським, Лубенським, Полтавським, Ніжинським, Стародубським і Гадяцьким.
Поділена таким чином Україна управлялась виборними урядовцями, на чолі яких завжди стояв гетьман. Типова схема вертикальної ієрархії управління суспільно-політичним, економічним, культурним і духовним життям країни того часу в деякій мірі подібна схемі нинішнього дня: голова облдержадміністрації, голова районної держадміністрації, І олова сільської (селищної) ради.
У приватній власності залишались землі православних монастирів і вищого духовенства, мрібної шляхти, козаків і міщан Хмельницький вважав законними права власності на землю української православної шляхти, оскільки вона постійно вела боротьбу з магнатськими землевласниками проти обмеження їх прав на землю. За період 1648-1654 рр. шляхта отримала до 50 гетьманських універсалів за землеволодіння, а у 1654-1657 рр. більше 90 універсалів захищали права шляхти, звільнивши їх від військової служби тощо [105, с. 363-364].
Історичний характер розвитку економіки українського народу дозволив простежити, що у ході національно-визвольної війни завершується процес формування козацької власності на землю. Юридичне це було затверджено під час Переяславської ради у 1654 році. Досить у цьому зв'язку зазначити, що козацька власність мала корпоративний характер, тобто суб'єктами власності був не окремий козак, а корпорація козаків в особі Війська Запорізького. Тільки вступивши до війська або заплативши грошима-на користь Війська Запорізького, козак міг отримати землю у приватну власність, будучи звільненим від податків, і ніхто не мав права відчужувати її в нього. Це свідчить про те, що приватна власність козаків на землю по суті нічим не відрізнялась від приватної власності на землю шляхти.
Поступово почали створюватись старшинські землеволодіння, які мали як приватний характер (спадковий), так і тимчасовий. Ці землеволодіння створювалися старшинами за рахунок маєтків вигнаних польських і українських магнатів. Правда, створення таких землеволодінь не знайшло підтримки у Б. Хмельницького, оскільки він боявся можливості відновлення феодального землеволодіння. Але навіть при цьому за період з 1648 по 1657 роки гетьманом було знято вето на передачу старшині в межах 20 об'єктів власності невеликої вартості (будинки та ін.).
Дбаючи про розширення своїх землеволодінь, старшини купували землю у селян, козаків і долучали її до тієї землі, яку отримали з державного земельного фонду за службу у війську. Певна річ, рангове землеволодіння, тобто маєтки, які надавалися старшинам при зайнятті ними певних посад, мало тимчасовий характер користування землею.
Звичайно, зросло землеволодіння Б. Хмельницького, який мав у спадковій власності хутір Суботів, міста Медведівку, Жаботин і Гадяч, села Кам'янку і Новосільці. У тимчасове землекористування (рангове) гетьман отримав Чигиринське староство.
Важливим досягненням у ході визвольної війни стало визнання селянської власності. Селяни вважали землю своєю власністю і з повним правом розпоряджались нею і результатами своєї праці. Держава не регламентувала права використання землі, але оплата податків на утримання війська та адміністративного апарату була для селян обов'язковою умовою. В універсалах Хмельницького, який прагнув розв'язати соціальні суперечності в Україні, було скасовано панщину, а відробіткова рента замінялась грошовим чиншом. Тому не випадково в історико-економічній літературі підкреслюється, що земельна політика Б. Хмельницького носила прогресивний характер: зміцнився інститут приватної власності, в результаті чого козаки і селяни змогли забезпечити свої інтереси. Основними формами господарювання товариств стали дрібні землеволодіння селян і міщан.
Провідну роль у системі економічного життя продовжувало відігравати управління процесом використання земель. На всій території України була поширена дво - і трипільна система землеробства. Причому в степовій частині переважно була поширена спочатку перелогова, а згодом парова система. На Поліссі, Волині, в Карпатах застосовувалась підсічна система землеробства, яка вимагала на одиницю площі при інших рівних умовах у 5-6 разів більше затрат часу, ніж трипільна система.
Варто зазначити, що Хмельницький мав глибоке переконання в тому, що працювати на землі повинні ті, хто вміє це робити; а хто ж вміє тримати шаблю - хай тримає. Така модель організації праці на землі забезпечувала продовольчу безпеку країні під пильним оком армії Хмельницького. І цілком очевидно, що такої школи ми повинні дотримуватись сьогодні: фермером повинен бути той, хто має практичний досвід роботи на землі, зможе забезпечити високу ефективність землекористування.
У системі управління земельними ресурсами важливе місце належало збереженню і відтворенню родючості фунтів. Причому досягнення цієї умови забезпечувалося заходами, що потребують витрат, і заходами, які таких витрат не потребують. До першої групи належали гідротехнічні роботи, вапнування, гіпсування, внесення гною, приорювання зелених добрив, вдосконалення орних знарядь та ін., до другої - в першу чергу, встановлення оптимального складу угідь, система сівозмін. Якщо на дрібних селянських, козацьких та інших землеволодіннях запроваджувались 2-3-пільні сівозміни, то на окремих землях великих землевласників знаходили поширення і багатопільні сівозміни.
Одним із способів підтримання родючості грунтів була практика, коли частину поля використовували для посіву під овес, а на другий рік ця площа використовувалась як пасовище.
Практикувалися й інші заходи підвищення родючості грунтів. Це яскраво підтверджується на прикладі Карпат, коли на 1-2 роки на ріллі розміщали кошари, в яких утримувалась велика і мала рогата худоба.
Треба сказати, що підвищення родючості грунту заохочувалось відповідними законодавчими актами. Так, згідно з Литовським статутом (1539 р.) ціна земель, на яких здійснюються заходи щодо підвищення родючості грунту, була вдвічі вища, ніж земель, на яких такі заходи не здійснюються.
Досліджуючи проблему управління земельними ресурсами Польської доби, можна побачити і багато інших позитивних зрушень, які відбулися в землекористуванні в результаті послідовної цілеспрямованої боротьби народу за краще життя.
Проте відсутність політичної грамотності гетьманів не дозволила їм скористатись тим, що важко здобули. Вони не змогли простому, неграмотному люду пояснити стратегії виходу України із залежності від загарбників, пояснити місію людей у їх боротьбі за незалежність. Так, Богдан Хмельницький, з таким трудом врятувавши свою землю від поляків, легко віддав її Москві. Гетьман Виговський долю України бачив тільки в складі федерації з Польщею, але щоб вона була автономною. Він вважав, що тільки така постановка питання врятує український народ. Однак цього боялися і в Москві, і в Польщі, тому не дали йому втілити в життя його задуми. І, нарешті, Хмельниченко, будучи людиною примітивною, м'якою, безхарактерною, приводить Україну до руйнування. Не вдаючись в опис політики, яку вели гетьмани Павло Тетеря і Петро Дорошенко, потрібно зазначити, що і їм не вдалося витягнути Україну із пут польської шляхти.
Отже, мріяти про кращу долю України не доводилось, оскільки гетьмани не уявляли, куди вона має йти, як полегшити долю народу, як розпорядитися землею тощо. Це призвело до того, що в Лівобережній Україні гетьманат уже мочали призначати в Москві. В такій колотнечі, суцільних безпорядках у верхах люди вже не довіряють цим гетьманам, і останні це добре розуміють. Невпевненість їх у завтрашньому дні призводила до того, що помисли багатьох гетьманів були спрямовані лише на те, аби самим нажитись і допомогти своїм родинам.
Певна річ, таке суспільно-політичне життя краю, такий хід подій не мав нічого спільного зі створенням ефективної системи управління земельними ресурсами. Знищені військовими наскоками землі займав хто хотів і де хотів: якщо гурт людей оселиться на землі, зробивши певні позначки щодо належності їм цієї території, побудує собі село чи хутір - він і буде господар цієї землі. Але люди, які не входили в громаду, також могли зайняти землю для своєї потреби.
Козацька старшина, що мала якусь посаду у війську, необмежене користувалась так званим правом займанщини, тобто зайняття однією людиною певної земельної території для господарської діяльності. Крім цієї займанщини, козацький старшина міг отримати від гетьмана земельну ділянку за певні заслуги у службі. В результаті цього з козацтва часто виростала заможна верства землевласників. Козацьку старшину зрівняли у правах з російським дворянством, рангові маєтності перейшли у їх повну власність. Збереглись відомі шляхи набуття землеволодінь - купівля-продаж, дарування, успадкування тощо.
Отже, дослідження системи управління земельними ресурсами у Польський період дозволяє відтворити його нерозривну цілісність у поступі наукового бачення від його простих форм до складних. Без перебільшення можна стверджувати, що це і є ключ до розв'язання багатьох складних проблем управління земельними ресурсами в умовах ринкової економіки України. І не потрібно буде витрачати час на реалізацію тих господарських рецептів системи управління земельними ресурсами, які зафіксовані в історико-економічній літературі, але через різні причини досі не розшифровані або недооцінені.
3.6. Московський дореформений період управління Земельними ресурсами (1687-1861 рр.)
Ми вже зазначали, що дослідження проблем управління земельними ресурсами потрібно розглядати у тісному зв'язку із суспільно-політичним життям краю, оскільки останнє регламентує спосіб і методи використання землі. Для повнішого розуміння поставленої проблеми буде справедливим зазначити, що цей період починається з гетьманства Івана Мазепи (1687-1709 рр.). Завдяки екскурсу до історико-економічних літературних першоджерел, які висвітлюють ті далекі історичні часи, досліджено, що одним з основних завдань, які на нього покладались Москвою, було "оросійщення" українців, знищення свободи України. Така пропозиція Мазепою була прийнята, і він присягнув па Євангелії у церкві.
Мазепа був розумним політиком, проте викликав невдоволення у селян і запорожців своїми діями.
По-перше, не до душі їм був факт згоди гетьмана на будівництво Москвою фортець та міст на землях Запорізької вольності.
По-друге, невдоволення тим, що через нього та московський уряд українські старшини отримували грамоти на довічне користування землею і людьми, які жили на ній, обкладаючи їх дводенним відробітком панщини на тиждень.
По-третє, спротив проходив внаслідок факту передачі Москві (тоді правив Петро І) окремих стратегічних територій, як, наприклад, Азовське море тощо.
Взамін за це московське військо, яке транзитом проходило через землі України на боротьбу з турецькими ордами, часто знущалось над її жителями, їх звичаями і традиціями, вважаючи себе людьми з більшими правами. При цьому за бездоганне служіння гетьмана Мазепи Москві Петро І відзначив його орденом Андрія Первозванного. Вважаємо, що читачу буде цікаво знати, що перший такий орден отримав сам Петро І, другий - князь Головін і Мазепа - третій. Як бачимо, московські поневолювачі українського народу чинами, нагородами і підкупами заманювали українців собі на службу. Очевидно, негативних наслідків такої політики доводити не треба. Діяльність Мазепи обмежувалась суворими рамками вимог Петра І. І, певна річ, якби Мазепа не сподобався царю, то гетьманом міг стати хтось із москалів, як, наприклад, Меньшиков, тоді б Україна опинилася ще в гіршому стані. Ігнорування ж указів царя вважалось найбільшим державним злочином.
Економічні погляди і господарська діяльність Мазепи, як відбиток його життя, пізнаються на основі писаних ним універсалів, листів тощо російському царю. Багато його універсалів спрямовані на проблеми землеволодіння, сільськогосподарського виробництва та інші соціально-економічні питання.
Літературні джерела свідчать, що Мазепа видав майже 1000 універсалів з питань земельних справ, які здебільшого сприяли зростанню старшинського землеволодіння. Про це яскраво свідчить факт роздачі 48 маєтків у Чернігівському полку, тоді як за Сагайдачного - 27. Взагалі, за період гетьманства Мазепи старшині, монастирям і частково купецтву було надано сотні сіл з кілька-десятками тисяч дворів посполитих [84, с. 106].
При цьому старшина розширяла свої землеволодіння за рахунок займанщини вільних земель, загарбання козацьких і селянських земель, гетьманських надань і пожалувань царського уряду. До речі, продаж землі був примусовим, а у випадках несплати податків чи інших боргів земля відчужувалася. Часто у зв'язку зі збільшенням примусів селяни вимушено залишали свої землі.
Треба сказати, що старшинське землеволодіння було представлено у двох формах: приватно-спадкове та тимчасово-умовне. Спадкове (вічне) землеволодіння не залежало від службового становища і було об'єктом обігу (купівля-продаж, обмін, дарування, застава тощо), що фіксувалось у відповідних документах. Тимчасово-умовне землеволодіння формувалось за рахунок царських і гетьманських надань за "ранг", "до ласки військової" та ін. Слід зазначити, що термін тимчасово-умовного землеволодіння в кожному конкретному випадку встановлювався індивідуально: 1) на період проходження військової служби; 2) до кінця життя.
Рангові землеволодіння формально вважалися власністю Війська Запорізького і перебували у володінні Генеральної військової канцелярії.
У системі управління використанням землі надавалося великого значення стимулюванню ефективного використання землі, сільськогосподарського виробництва. Мазепа був противником відробітку панщини більше двох днів на тиждень. Не обходив він і таких важливих проблем, як збереження родючості грунтів і вирішення земельних спорів. З гетьманських маєтків для цього за 3 роки було виготовлено для продажу поташу на 100 тис. золотих [84, с. 105], а суд Гетьманщини визнавав право займанщини у випадках виникнення земельних суперечок. І якби вдалось відстояти тоді незалежність України, то економічна політика Мазепи могла б принести економічне зростання.
Незавидна доля спіткала і гетьмана Скоропадського (1708-1722 рр.), який також вимушено закликав до союзу з Москвою, оскільки знав, що працює з таємними агентами, призначеними Петром І, які мали своїм завданням контролювати його дії. Усвідомлюючи, що народ та козацтво йому не довіряють, він почував себе дуже пригніченим. Можна по-різному оцінювати стратегію його діяльності, але весь період правління гетьмана був спрямований на угоду Москві. Історичні факти свідчать, що Скоропадський змушений був так себе поводити: він був ніби посередником між царем і селянами та козаками України, пом'якшував суспільно-політичну ситуацію в Україні. Все це робилось шляхом неймовірних його зусиль. І раптом від Петра І надходить указ, з якого гетьман дізнається, що всі справи в Україні вершитиме не він, гетьман, а Малоросійська колегія: "Колегія при вас, замість того, як постановлено з Хмельницьким, щоб верхній апеляції бути у воєвод великоросійських" [90]. Гетьман, прочитавши указ, вхопився за серце і впав на руки старшин. Це був смертний вирок Україні, кінець її вольностей і свобод. Скоропадський вже не одужав - через тиждень він помер.
Безумовно, історія пам'ятає і гетьмана Павла Полуботка (1722-1724 рр.). На пропозицію Петра І: "Признайся, де твої скарби, і зразу ж вийдеш на волю" - він, будучи закутий в кайдани в підземеллі Пітера, відповів сухим, спокійним голосом:
- Він тут.
- Де? - вигукнув цар.
- Тут. - Довга суха рука показала на серце. -
Тут він, зі мною, найбільший скарб - Україна. За
неї приймаю муки, за неї прийму і смерть.
Цар процідив крізь запінені люттю губи:
- Нема пощади! - й рубонув рукою... [122
Одним з найяскравіших висловів Полуботка, на нашу думку, є його слова: "Тільки найостанніший дурень приїде сюди (авт. - в Москву) з надією в серці. Якби я міг, написав би молитву і мусив вивчити її всіх наших дітей: ніколи, ні за якого випадку не вірте москалеві. Хто повірить, вже тільки тим занапащає Україну. Москаль перехитрує обов'язково й одурить і уярмить. То його життя, його сутність. Тим він і дужий підступністю та нещадністю. По всіх наших кордонах мусять стояти залізні стовпи з написом: "Не вірте москалеві" [122]. Як Бачимо, цим все сказано.
Пам'ятає історія і Данила Апостола (1727-1734 рр.), який дуже бажав незалежної України. Ллє, як кажуть, не так сталось, як гадалось.
Було б несправедливо не згадати і останнього гетьмана України Кирила Розумовського (1750-1764 рр.). Доводиться констатувати, що і в період його правління спроби України вирватися з лабетів Московії не вдалися, і це тоді майже неможливо було здійснити. Останнє мало принципове значення, оскільки від цього значною мірою залежав розвиток земельних відносин у країні, системи \ правління земельними ресурсами тощо.
Гетьман, маючи титул "ясновельможний", який обирався усім народом на раді, був головним розпорядником землі. Згідно з універсалом (указом) вся козацька земля могла надаватись пудь-кому і видавався відповідний документ (грамота) на право на землю. Пізніше, після Мазепи, було встановлено, що право на землю можна отримати тільки за умови затвердження грамоти Московським урядом. У системі управління земельними ресурсами гетьман слідкував за належним справлянням податків за використання землі. Всі зібрані гроші надходили у військову казну. Привертає увагу той факт, що податками не обкладали всіх підряд, а тільки тих, хто спроможний сплатити податок без шкоди для власного господарства. В системі управління земельними ресурсами важливе місце налетіло праву передачі землі верховенству - Гетьманату, в першу чергу гетьману. З писемних джерел відомо, що в Україні тоді були так звані землеволодіння, "віднесені на булаву". В Правобережній Україні такими землеволодіннями були Чигиринське староство і містечко Обухів з прилягаючими територіями, а в Лівобережній Україні - Батурин із селами, які лежали навкруги, Гадяч з прилягаючими територіями та велика Шептаківська волость на півночі Чернігівщини. Цікаво буде знати, що доходи від цього землекористування і були винагородою гетьмана за його служіння (гетьман готівкових грошей не отриму вав).
В Уряді Гетьмана було чимало чиновників, які також отримували землю для отримання доходів. Наприклад, Генеральний обозний (начальник штабу) мав "ранговий маєток" у 400 дворів; генеральний військовий писар - також 400 дворів; Генеральні судді (двоє) - по 300; Генеральний військовий осавул - 200 і т. д.
Говорячи про обіг земельних ділянок, варто зазначити, що шляхта користувалась правом продавати, заставляти, дарувати тощо земельні ділянки, отримані ними у спадок, через вислугу, або отримані за цивільно-правовими угодами. Правда, селяни якщо і могли такі дії вчиняти, то тільки за погодженням дідича (пана).
Для повнішого відтворення історії управління земельними ресурсами не можна не згадати ще й такої форми використання землі, як "сусіди", або "підсусідки". Це була така верства людей, яка своєї землі не мала зовсім, але осідала на землю тих, хто мав її, за що й платила земледавцям або грішми, або натурою. Вивчення історії управління земельними ресурсами в Росії дозволяє зробити висновок, що складовими управління земельними ресурсами того часу виступали: землевпорядкування, земельний кадастр, картографічне забезпечення, розгляд земельних спорів, підготовка кадрів тощо.
Але незважаючи на біди і болі українського народу, його боротьбу за самостійність і незалежність, Катерина II розробила сценарій, за яким у 1764 р. скасовується в Україні гетьманство і запроваджується в черговий раз "Малоросійська колегія" на чолі з графом Петром Румянцевим. Завданням цієї колегії було:
• зробити перепис платників податку;
• заборонити вільний перехід людей із земель одного дідича до іншого;
• забезпечити видимість, що уряд захищає український народ від зловживань дідичів.
З цього неважко зробити висновок, що одним із головних завдань Катерини II було запровадження в Україні кріпацтва. Поступово почала поширюватись і утверджуватись феодальна рента, зокрема відробіткова, яка виросла від трьох до п'яти і більше днів на тиждень. До того ж відробіткова рента поєднувалася з натуральною і грошовою.
І не допомогли слізні прохання старшин, козацтва, духовенства, щоб залишити за Україною ті права, які вона мала за Богдана Хмельницького. Адже при ньому Москва й Україна були рівні з рівних, але згодом Московський уряд понівечив усі права українських громадян. Така була позиція Москви, і вже в 1775 р. було зруйновано Запорізьку Січ - осередок вольності. У 1781-1782 рр. на Гетьманщині було заведено губернський принцип розподілу земельних територій. Козацьку державу було скасовано і Україну поділено на намісництва: Київське, Чернігівське і Новгород-Сіверське. Було ліквідовано козацьке самоврядування у Слобідській Україні і натомість у 1765 р. утворено Слобідську губернію, а на землях Запорізьких вольностей було утворено Новоросійську губернію.
Південне Причорномор'я і Крим були приєднані до російської держави. На українських землях запанували загальноросійські порядки.
Скасувавши гетьманство, у 1765 р. царський уряд видав маніфест про генеральне межування, тобто точне визначення в натурі меж землеволодінь, козаків, селян, церкви, яке стало основою земельних відносин і управління земельними ресурсами.
Після зруйнування Січі частина Запорізьких земель була подарована царським вельможам. Причому кожен дворянин міг отримати 1500 десятин за умови, якщо на цій землі за декілька років осяде не менше 13 селянських дворів.
Люди, що "сиділи" на землях власників, ставали кріпаками. Запровадження кріпацтва мало своєю метою забезпечити Московський уряд від розрухи, утвердити його монопольне панування в Україні.
Але щоб заспокоїти козацьких старшин і шляхту, у 1785 р. їм було вручено грамоти на дворянство, які забезпечували їм нове становище у суспільстві. Отже, раніше виділені урядом містам і селам у громадське володіння сільськогосподарські угіддя, ліси тощо та землі у приватну власність селянам і козакам почали переходити до козацької старшини, російських дворян, монастирів та церкви. Аналіз літературних джерел свідчить, що тільки у феодалів-землевласників Кондратьєвських у 1785 р. зосереджувалось більше 119 тис. десятин землі [183, с. 142]. Царський уряд надавав значні земельні території для феодалів іноземного походження.
Заслуговує на увагу той факт, що власниками багатьох сіл Охтирського полку були цариця Єлизавета, князь Голіцин, барони Дуглас і Левандаль, волоський феодал Абазі та ін. [183, с. 151]. Царський уряд дбав про розвиток монастирського і церковного землеволодіння. Тільки Святогорському монастиреві в кінці XVIII століття належало 27 тис. десятин землі [183, с. 154].
Особливий характер землеволодіння був у південних степових районах України (Катеринославська, Херсонська губернії). На тлі економічної політики уряду процес управління земельними ресурсами передбачав наділення землею як за станом, так і за розміром землекористування. Обширні простори земель надавались людям за умови заселення ними цих територій і організації сільськогосподарського виробництва - незалежно від того, чи він пан, чи дворянин, як це було на решті території України. Заохочуючи господарську діяльність людей, уряд відмовився від строгого лімітування розміру землекористування.
Водночас великі площі займали поміщики, про що свідчать такі дані: у Катеринославській губернії із 6110 тис. десятин землі 3421 тис. належали поміщикам, тобто майже 56%, у Херсонській губернії 2608 власників мали 4308138 десятин землі із загальної площі 6584 тис. десятин. У той же час 45 поміщиків мали земельні ділянки загальною площею понад 10 тис. десятин. Барон Штигліца мав навіть 126 тис. десятин, Скаржинський - 70 тис., Кочубей - 47 тис. десятин землі [68, с. 52]. Зазначимо, що землекористування розміром менше 500 десятин тоді вважалися малими.
Коментуючи розвиток землеволодінь, можна сказати, що є багато інших аргументів на користь того, що уряд орієнтувався на освоєння південних степів. Наприклад, у Катеринославській губернії отримали землю у власність 512 державних селян з середнім розміром землеволодіння понад ЗО га, які вирощували сільськогосподарську продукцію не тільки для внутрішніх потреб, але й для продажу.
З точки зору управління використанням земель треба сказати, що феодальна форма власності на землю і майно не створювала ні соціально-економічних, ні морально-психологічних умов для підвищення її ефективності. Землеробство, опираючись головним чином на трипільну систему сівозмін, здебільшого носило екстенсивний характер. Селянсько-козацькі господарства залишались натурально-споживчими, в їх основі
Було хліборобство. У структурі посівних площ орієнтовно озиме жито займало 43 відсотки, гречка - 22, ячмінь - 16, пшениця, коноплі, льон відповідно по 5 відсотків і просо - менше З ВІДСОТКІВ.
Тим часом, поки розгортались внутрішні суперечності в Україні, йшов повний перерозподіл земель Польщі між її сусідами. Окупована ще в 1240 р. Польщею Галичина перейшла в 1772 р. під панування Австрійської імперії. Так відбувся перший розподіл земель Польщі. Другий розподіл земель Польщі відбувся 23 січня 1743 р., коли Катерина II зобов'язала короля Польщі Станіслава зректися Конституції, прийнятої 3 травня 1791 р., і прислухатись до думки Москви. В результаті цього землі Поділля, Полісся і Волинь перейшли до Росії. Так закінчилось політичне життя Польщі.
Україна втратила самостійність, а папська влада над кріпаками була настільки міцна, що люди стогнали від того гніту як на Галичині, так і на Поділлі, Київщині та в колишніх вільних Запорізьких степах. Так продовжувалось до 1848 р. в Галичині і до 1861 р. в Україні, але про це буде описано окремо.
Отже, вивчення історії управління земельними ресурсами в Московському періоді, яке покладається на надійне джерельне забезпечення, концептуально збагачує управлінську науку, дозволяє скласти об'єктивну картину складного процесу розвитку землекористування в умовах переходу до ринкової економіки.
3.7. Управління земельними ресурсами в Україні за царсько-російської Доби в пореформений час (60-ті роки XIX Ст. - початок XX Ст.)
В кінці XIX - на початку XX ст. управління земельними ресурсами було зорієнтоване головним чином на виконання царського Маніфесту від 19 лютого 1861 р., який передбачав головні принципи селянської реформи та місцевих положень про поземельний устрій поміщицьких селян для окремих регіонів України, а відтак і України в цілому.
Треба зазначити, що для Катеринославської, Херсонської, Таврійської та південної частини Харківської губернії, де переважало общинне землекористування, було чинним Великоросійське місцеве положення. На Лівобережну Україну з подвірно-сімейним землекористуванням поширювалось Малоросійське положення. На Правобережній Україні - в Київській, Волинській і Подільській губерніях, де пануючим було подвірно-сімейне землекористування, -- діяло окреме місцеве положення.
У цих документах знаходили відображення
Такі основні питання:
1. Ліквідація особистої залежності селян від землевласників і надання їм прав вільних громадян.
2. Наділення селян землею і встановлення повинностей на неї.
3. Викуп селянських наділів.
З часу опублікування цих документів селяни ставали вільними і здобували низку особистих і майнових прав, тобто вони могли купувати, продавати землю і нерухомість, займатись підприємницькою діяльністю, вступати до навчальних закладів, на державну службу тощо.
Зрозуміло, що скасування кріпосного права не позбавляло поміщиків права власності на землю. При цьому вони були зобов'язані виділити селянину на місцевості земельний наділ, а селянин - взяти у постійне користування садибу і наділ землі. При цьому норми наділів визначались законом з врахуванням регіональних особливостей. Так, в районах з більш розвинутим землеробством і родючими грунтами такий наділ був дещо менший порівняно з регіонами менш розвинутого землеробства і з гіршими за якістю грунтами. Отже, нормою наділу на одну ревізьку душу було від 3 до 6,5 десятин в південних і від 3 до 4,5 десятин у Лівобережних губерніях. На Правобережжі розмір земельних наділів визначався інвентарними правилами 1847-1848 рр. Якщо наділ станом на 1861 р. був меншим від інвентарного, то селянин мав право на збільшення свого наділу. Однак обмеженість земель, придатних для ведення сільського господарства в цьому регіоні, дозволяла виділяти селянам на одну ревізьку душу лише 1,9-2,3 десятини.
Спільністю регіонів України був той факт, що землю виділяли на сільську громаду з наступним закріпленням її за селянами у спадкове подвірне землекористування. З метою недопущення соціального вибуху на селі, викликаного "земельним голодом", царський уряд ЗО липня 1863 р. видав закон, який передбачав обов'язковий викуп селянських наділів, зменшуючи при цьому викупні платежі на 20 відсотків. Водночас закон передбачав викупні платежі сплачувати протягом 20 років. У випадках, коли селянин не міг викупити землю через відсутність на це коштів, уряд брав на себе обов'язки виплати поміщикам 80 відсотків вартості землі у формі державних облігацій. Селяни ж, ставши боржниками держави, зобов'язані були протягом 49 років погасити позику з врахуванням 6 відсотків викупної суми. Як Бачимо, поміщик щорічно мав у банку відсотки з викупної суми, які дорівнювали прибутку, який він фактично отримував від селянина до реформи. Але це певною мірою влаштовувало селян. І з цими "правилами гри" залежно від регіону погодилось від 70 до 98 відсотків селян України. Адже, уклавши викупну угоду, селяни припиняли відбування повинностей, розмір яких згідно з "Положенням про великоросійські, новоросійські й білоруські губернії"" за кожний душовий наділ на рік для чоловіків складав 40 і для жінок ЗО днів, причому своїми знаряддями, і переходили до розряду селян-власників. Реформа полегшила перехід від феодально-кріпосницького ладу до буржуазного. Не можна не відзначити, що Закон 1866 р. звільнив державних селян (козаків - колоністів степової України), що становили в Україні майже 44 відсотки всього селянства, на більш вигідних умовах, ніж кріпаків: по-перше, державні селяни отримали майже вдвічі більші наділи; по-друге, були встановлені значно менші викупні платежі. Землі за цими селянами закріплювались у безстрокове користування, за так звані щорічні оброчні податки, або передавались у власність із правом викупу протягом 6 років.
Та все ж доводиться констатувати, що досить дорогою була ціна такого "звільнення". Передусім це видно з того, що отримана селянами земля за цінами 1857-1861 рр. складала 128 млн. крб., а селяни за період 1861-1906 рр. (скасування платежів відбулось 1 січня 1907 р.) сплатили 382 млн. крб., хоча викупна сума дорівнювала 166,8 млн. крб. [108, с. 132]. Останнє має велике значення, оскільки дозволяє зробити висновок, що реформа 1861 р. була проведена, по суті, за рахунок селян. Про це свідчить і те, що зростання приватної буржуазної власності ініціювало скорочення селянських наділів. Так, за період 1860-1890 рр. площа наділу на одну ревізьку душу в середньому зменшилась на 50 відсотків, переважно за рахунок приросту населення. Тому й не дивно, що в 90-х роках XIX ст. в Україні біднота становила майже 60 відсотків, середняки - 25 і сільська буржуазія - 15-20 відсотків. У групі бідноти на один двір припадало близько 4 десятин, середнього селянства - 7 і заможного - майже 22 десятини землі [96]. Заможна верхівка зосередила у своїх руках близько 40 відсотків надільної і приватної селянської землі, до 80 відсотків орендних земель.
Треба сказати, що протягом описуваного періоду відбувалося поступове скорочення і поміщицького землеволодіння. Так, за період 1861-1877 рр. воно зменшилось на 16 млн. десятин.
Процес управління земельними ресурсами в першу чергу виражав інтереси крупних землевласників. Останні здійснювали обмін ліпших за родючістю селянських земель на гірші, в результаті ще більше створювалося черезсмужжя. Природні кормові угіддя, ліси, частина яких перебувала у спільному користуванні селян і землевласників, за указом 1886 р., по суті, стали власністю останніх.
У системі управління земельними ресурсами значна увага приділяється концентрації землі. На початку XX століття налічувалось 32,5 тис. поміщицьких землеволодінь, розміри яких в середньому складали 334 десятини. Далі, 2835 поміщиків стали власниками землеволодінь площею понад 1 тис. десятин, їм належало 7,8 млн. десятин, або 68 відсотків усієї дворянської землі [105, с. 532].
Важливого значення в системі управління земельними ресурсами поміщицьких землеволодінь надавалось запровадженню восьми - і дев'ятипільних сівозмін. Це дозволило на початку XX ст. підняти урожайність культур в середньому на 50-80 відсотків порівняно з 60-ми роками XIX ст.
Однак вивчення минувшини свідчить, що селянські землекористування переважно мали екстенсивний характер. Це було спричинено тим, що в селянському господарстві переважали примітивні знаряддя виробництва (рало, дерев'яні борони тощо).
На початку XX ст. майже 40 відсотків усіх селянських дворів охоплювало общинне землекористування. Треба сказати, що уряд оберігав общину, яка гарантувала виконання покладених їм неї зобов'язань. Селяни, зрозумівши суть общинного землеволодіння, намагались вийти з неї і перейти до подвірного землекористування.
І, власне, результати не забарилися: за період 1962-1882 рр. кількість подвірних користувань зросла майже у 3 рази.
Великого пожвавлення набрали орендні відносини. Оренда землі селянами в кінці XIX ст.
Становила 4,2 млн. десятин землі, або 21,3 відсотка їх надільного землеволодіння [105, с. 535].
Земля стала товаром, ціна якого постійно зростала. Наприклад, якщо в 60-ті роки XIX ст. ціна десятини землі складала 20 крб., то в 1898-I ()()2 рр. - вже 100-125 крб., а в 1906-1913 рр. ще більше - 136-190 крб. За період з 1863 по 1902 рр. було здійснено актів купівлі-продажу майже на 26 млн. десятин землі. Землю купували і продавали селяни, поміщики, товариства тощо.
Очевидно, важко заперечити, що система управління земельними ресурсами на зламі XIX - XX ст. сприяла піднесенню не тільки сільського господарства, але й промисловості. Однак та криза, яка виникла в Європі в кінці XIX ст., а невдовзі стала світовою, охопила сільське господарство і промисловість. Головною причиною виникнення кризи в економіці сільського господарства України було надвиробництво рослинницької і тваринницької продукції. Це, у свою чергу, спричинило зниження цін на продукцію сільського господарства. Відбулося скорочення виробництва сільськогосподарської продукції, наступив розлад грошових відносин, виникло безробіття, знижувався рівень життя селян. До сказаного додалася Російсько-Японська війна 1904-1905 рр., яка посилила невдоволення серед широких мас населення, в тому числі селянства. Неймовірно зростали податки, бракувало землі, щоб забезпечити прожитковий мінімум сім'ї. Адже у 1905 р. в Україні безземельних і малоземельних (до 3-х десятин) було більше 20 відсотків загальної кількості селянських дворів; середняків, які мали до 9 десятин, - 59 відсотків і селянська верхівка становила 21 відсоток.
Селянська община вже не могла бути тією опорою, яка підтримувала впродовж століть консерватизм і патріархальність села.
Власне, загострення всіх соціально-політичних, економічних суперечностей призвело до революції 1905-1907 рр., в основі якої було земельне питання, яке найбільше хвилювало малоземельне селянство. Водночас не можна не відзначити, що свого роду рецептом виходу країни з кризи була Столипінська аграрна реформа, суть якої розкриємо далі.
3.8. Управління земельними ресурсами В період Столипінської реформи
Вивчення досвіду управління земельними ресурсами в умовах Столипінської земельної реформи представляє не тільки історичний інтерес, але й значною мірою соціально-економічний та науково-практичний. Такі дослідження дозволяють зрозуміти розвиток управлінської думки, повніше розкрити і зрозуміти генетику економічного мислення, виробити бачення майбутнього, виходячи з досвіду минулого, тощо. Але щоб розкрити поставлену проблему, нам потрібно уявно перенестися в ті далекі роки, коли земельне питання, як ніколи, стояло дуже гостро. Для нас дуже важливо на основі економічних ідей, теорій, поглядів, породжених економічним базисом суспільства, знайти місце своїй позиції, яка була б послідовним утвердженням створення ефективної системи управління земельними ресурсами. При цьому потрібно зазначити, що в літературі, описах, архівних матеріалах вказується на неоднозначність ставлення різних верств населення до такої реформи. Виявилось, що спектр цього сприймання у різних верств населення дуже різний.
Вважаємо, що на основі спільності і відмінності економічної думки нам якоюсь мірою вдалося вичленити основні здобутки з уроків Столипінської земельної реформи, прислухатись до тієї мудрості, яку запроваджував видатний політик і реформатор, батько селянських (фермерських) господарств, землевласник, який у зеніті слави і на вершині службової кар'єри виконував обов'язки Голови Ради Міністрів. В цьому легко переконатись, адже в пам'яті українського народу ще залишились послідовні, виважені кроки земельних перетворень, здійснюваних Столипіним у 1906-1911рр.
Головною ідеєю його реформи була передача землі господарю в особі селянина-власника. Він вже тоді розумів, що майбутнє країни залежатиме від того, що представляє із себе селянська маса. Столипін усвідомив, що головна причина бідності країни криється у розподілі суспільства на багату верству і бідних. Викриваючи антиприродний характер земельних відносин, він намагався створити клас багатих селян-власників, пробудити їх до активного, повноцінного життя, вирівняти достатки в суспільстві. Лише створення класу земельних власників дозволить стати селянам в один ряд з іншими громадянами країни.
Першим кроком до цього був Указ від 6 травня 1905 р., завданням якого було перетворення Міністерства землеробства і державного майна у Головне управління землеустрою і землеробства.
Іншим Указом, також від 6 травня 1905 р., було засновано Комітет по земельних справах при Головному управлінні землеустрою і землеробства, губернські і повітові землевпорядні комісії, що свідчить про вияв великої відповідальності за майбутнє земельної реформи. І тільки через півтора року урядом 9 листопада 1906 р. було прийнято Указ про земельну реформу, який став Законом 10 червня 1910 р., пізніше тимчасові правила про землеустрій від 10 червня 1906 р. стали Законом 29 травня 1911 року. Отже, з цієї послідовності законотворчості можна зробити висновок, що процес земельної реформи опирався на міцну законодавчу платформу, здатну забезпечити поступ земельних перетворень в Україні.
Але які б принципи не були покладені в основу земельних перетворень, Столипін мав опонентів, які не завжди підтримували його починання. Вони зазначили, що реформа Столипіна не що інше, "як чистка земель під капіталізм" [70, с. 10].
Радянський професор, доктор економічних наук С. М. Дубровський зазначав, що реформа сприяла розкраданню общинних земель заможних селян. Він вважав, що хутірська система вигідна тільки для багатих селян. В літературних джерелах радянського періоду вказується, "що метою реформи Столипіна було прискорити ліквідацію залишків феодально-кріпосницького господарства на селі і пристосувати сільське господарство до умов капіталістичного розвитку в епоху імперіалізму" [70, с. 10]. Дуже шкода, що автори, працюючи на замовлення "партійних босів", спокусились на дешеве визнання свого авторитету в колі своїх співвітчизників. Сягаючи в глибини тих давніх часів, у писемних джерелах можна натрапити і на твердження, що "столипінське" аграрне законодавство - це заохочення до грабежу общин куркулями, це ломка поземельних відносин на користь частини заможних господарств ціною швидкого розорення маси. Це - другий великий крок масового насильства над селянством в інтересах капіталізму та ін. [107, с. 253-254].
В інших описових джерелах ці автори вже відзначають, що "реформа в певній мірі прогресивна, оскільки не закриває шлях капіталістичного розвитку, а сприяє йому, розчищає для нього дорогу..." [70, с. 10].
Ці опоненти не розуміли, або, скоріше за все, не хотіли розуміти, що феодальний лад себе вижив і перехід до капіталізму неминучий. Але скільки потрібно було сил, енергії і розуму Столипіну, щоб довести право "на життя" Указу.
Правда, дуже позитивно оцінювали Столипінську реформу в урядових колах Англії і Франції. Газета "Речь" 23 серпня 1911 р. повідомляла, що, "на думку кореспондента газети "Тimes", аграрна реформа розвивається дуже добре. Ліпша частина селянства підтримує її від усього серця. Нове землевпорядкування вбиває революцію, породжує нових незалежних і стійких фермерів" [70, с. 10].
Виражаючи корінні інтереси селянства, теорія управління земельними ресурсами Столипіна базувалась на:
• включенні землі в товарний обіг внаслідок передачі її у приватну власність;
• усуненні недоліків землевпорядкування попереднього періоду, що були пов'язані з общинами.
Та перш ніж приступити до характеристики общин, слід зазначити, що общинне землекористування в основному знаходило своє поширення на сході та півдні України, що видно з табл. 3.1. На решті ж території України поширеним було подвірне землекористування.
Особливістю общинного землекористування було те, що кожний двір мав право на свою частку землі із загального земельного наділу громади. Але у зв'язку із зміною складу сімей членів общини общинне землекористування часто підлягало періодичному перерозподілу земель. Дуже ускладнювало ситуацію те, що община намагалась розділити землю порівну серед усіх своїх членів. Враховуючи різноманітність ґрунтового покриву, загальні збори общин приймали рішення про виділення кожному із членів общини рівнозначних за родючістю земельних ділянок. Звідси й пішла велика, а з господарського боку безглузда та шкідлива робота. Внаслідок цього кожен селянський двір отримував 15-20 дрібних довго-вузьких земельних ділянок. В окремих випадках кількість земельних ділянок досягала 100, що дуже зв'язувало руки селянину. На земельних ділянках селянин був змушений вирощувати ті культури, які вирощувались більшістю селян громади. Якщо цієї умови не буде досягнуто, то культури, що не достигнуть разом з тими культурами, які вирощує більшість селян, будуть знищені, наприклад, випущеною на випасання худобою. Тому основний уклад життя на селі Столипін вбачав у праві виходу селян із общин і ведення господарювання на базі індивідуальної власності. Ідея земельних виділів на правах приватної власності незалежно від общини для нього була дуже дорогою, і він радісно сприймав її душею і серцем, .а тим більш, коли на тій землі працювали селяни і примножували багатства держави.
Треба сказати, що іноді Столипіну - реформатору приписують ідейний плагіат, адже указ 9 листопада не є особистим плодом його праці: він має довгу історію, але названий Столипінським лише за своїм виконавцем.
І дійсно, про необхідність послаблення общини, передачі землі у власність селян, створення хуторсько-відрубної системи, активізації селянських переселень як умови прискореного розвитку капіталізму говорили й раніше. Так, питання про ліквідацію общини і проголошення приватної власності на землю виникло ще під час відміни кріпосного права. Міністр внутрішніх справ уряду Олександра II П. А. Валуєв стверджував, що при общинних порядках селяни не зацікавлені в результатах своєї праці. Міністр фінансів Н. Х. Бунге за царювання Олександра III любив повторювати: "Дайте селянину у власність голу скалу, і він її перетворить на квітучий сад; дайте йому у тимчасове користування квітучий сад, і він перетворить його в голу скалу". Доцільність створення інституту приватної власності на землю широко обговорювалась при створенні державного Селянського банку в 1883 році.
|
|
Голова Ради Міністрів, далекоглядний політичний діяч С. Ю. Вітте писав Миколі II про необхідність створення такого економічного середовища, в якому б община поступово відмирала. Правда, тоді, до революції 1905 р., Микола II ставився до цих записок без особливого захвату. Трохи пізніше Вітте писав йому: "У Столипіна така проста, можна сказати, дитяча, думка, але в дорослій голові, а саме: для того, щоб забезпечити поміщиків, тобто приватних землевласників, щоб збільшити число цих землевласників, потрібно, щоб селяни зробились приватними землевласниками, щоб їх було, скажімо, не десятки тисяч чи сотні тисяч, а мільйон... Ця проста дитяча думка, яка зародилась у поліцейській голо-
Ві" [141, с. 18]. Але ж ми знаємо, що "ця проста дитяча думка" зародилась раніше в голові самого Вітте, і не випадково він дорікав Столипіну у плагіаті. Наприклад, у "Записці у селянській справі" С. Ю. Вітте, що вийшла у світ 5 грудня 1904 р., було піддано різкій критиці общину як з економічної, так і політичної точки зору. За його висловом, община вже не могла породити масову пролетаризацію селянства, як і забезпечити політичну стабільність.
Автор "Записки" використав аргументи досить відомого на той час професора Б. Чечеріна про те, що "зрівнялівка розхитує поняття про твердість і недоторканість прав власності", чим користуються ліві екстремісти "для розповсюдження соціалістичних ідей" [16, с. 99].
С. Ю. Вітте показав повну несумісність общинного землекористування і ринкового господарювання. "У даний час, - читаємо у "Записці", - натуральне господарство змінилось на грошове, наділена земля є далеко не єдиним джерелом існування нашого селянства, сильно розвинулись відхожі промисли і розширилась сфера неземлеробської праці, земельне "утіснення" всюди відчувається; жити екстенсивним господарством майже неможливо; необхідні затрати і більш уміла праця для посилення продуктивних сил землі; рентабельність її сильно зросла, і селянський наділ являє вже ціле майно, а не тягло; взагалі, встановився той економічний лад, в якому особисте начало набуває першорядного значення". Заперечуючи земельну політику своїх попередників (штучної підтримки общини), Вітте пропонував негайно повернути селянам право виділити свою землю в окремий масив без будь-якої згоди на те односельців.
Інший відомий державний діяч, Гурко, ще задовго до революції також закликав до створення на базі общини селянського господарства на індивідуальній основі. При цьому заслуговує на увагу той факт, що всі попередники Столипіна висловлювали думку про поступовий вихід з общини. Столипін же діяв жорстко, "рубав з плеча".
Внаслідок цього розпад общинного землекористування став досить помітним політичним явищем. Законодавче забезпечення управління цим процесом опиралось на Положення 1861 р., за яким кожний член сільського товариства міг вимагати свого виділу з общини згідно з часткою своєї участі в його отриманні.
Певна річ, для значної маси селян заплатити викупні було не під силу, це могли зробити лише заможні селяни. Правда, трохи пізніше викупні платежі буде відмінено. Завдяки ефективній системі управління земельними ресурсами за період від 09.11.1906 р. по 01.05.1915 р. у приватну власність із наділів перейшла значна кількість земель (табл. 3.2).
З наведеної таблиці видно, що хоч у приватну власність і отримано залежно від регіону від 68,4 до 98,4 відсотка земель, все ж загальний відсоток площі земель, які перейшли у приватну власність із надільних земель, дуже низький - від 7,1 у Чернігівській губернії до 50,7 відсотка у Київській губернії. Це пояснюється в першу чергу низькою платоспроможністю селян.
Потрібно сказати, що розвиток приватної власності здійснювався не стихійно, а спирався значною мірою на землевпорядкування як функцію управління земельними ресурсами.
За допомогою землевпорядкування на базі общинного землекористування починає зароджуватись нова форма землекористування - по-ділова, при якій земельна площа одного господарства перебуває у вигляді наділів. У свою чергу, поділова форма землекористування ділилася на хутори і відруби.
Суть хутірської форми землекористування полягала в тому, що вся земля розміщалась єдиним масивом при садибі. Господар, не боячись переділів, міг здійснювати заходи до поліпшення родючості грунту, залучати в сільськогосподарський обіг невжиткові землі, поліпшувати природні кормові угіддя, проводити протиерозійні заходи тощо.
Відрубна ж форма землекористування, як правило, передбачала відруби в трьох, чотирьох, п'яти земельних ділянках внаслідок різної якості фунтового покриву. З метою скорочення непродуктивних затрат на переїзди і переходи від місця проживання до відрубів селянам дозволялось будувати житло "легкого типу" (землянки, навіси тощо). Очевидною перевагою таких форм землекористування був факт, коли землі ділили не на звичайні смуги, а на фігури, близькі до квадратних. Такі ділянки називались "сотнями" (сотня мала 400 кв. сажнів). Зрозуміло, що створення таких форм землекористування знайшло свою підтримку серед селян, що видно з табл. 3.3.
Однак позики, які видавались банком, не покривали всіх витрат, пов'язаних з перенесенням будівель і організацією нового господарства. Якщо до цього додати той факт, що земля хуторянам не завжди давалась кращої якості, то стає зрозумілим, що перші роки їх життя на новому місці були нелегкими.
Треба сказати, що система управління земельними ресурсами передбачала і черезсмужну форму землекористування, де землі було поділено на багато парцел, якими користувалися селяни.
Розмір земельних ділянок (хутір, відруб тощо) встановлювався на основі матеріалів порівняльної оцінки земель. Іншими словами, розмір земельної ділянки з менш цінними грунтами компенсувався за рахунок збільшення її розміру. З цього випливає, що економічна думка в галузі управління земельними ресурсами майже сто років тому в значній мірі є повчальною для сьогодення і стимулює пошук нових парадигм управління земельними ресурсами. Це потрібно мати на увазі, бо управлінська наука, як і, зрештою, інші науки, містить триєдине з'ясування - минуле, сучасне і майбутнє .
|
|
|
|
Історичний характер розвитку землекористування засвідчив, що якщо при феодальному ладі обробіток землі в основному здійснювався за рахунок "м'язів", то в умовах капіталістичного розвитку цього вже недостатньо. Виникла необхідність підвищення продуктивності праці, зниження затрат на виробництво. Це вимагає вдосконалення організації території господарств. Тому управлінські рішення були спрямовані на зведення черезсмужних ділянок в єдині суцільні масиви, що дозволяло скоротити витрати виробництва і підвищувало доходність господарств (табл. 3.4).
Результати, досягнуті внаслідок ефективного управління земельними ресурсами стосовно черезсмужних ділянок, засвідчили, що якщо до землевпорядкування переважна кількість земле-користувань мала землю в числі ділянок від 4 до 40 то після землевпорядкування — в 1-3 ділянках (табл. 3.5), що узгоджувалося з трипільною сівозміною: ярі, озимі і пар. Таке укрупнення ділянок, або Комасація, мало і соціально-психологічне значення. Адже на скомасованому полі зменшується кількість суміжних землекористувачів, у результаті чого зменшується можлива кількість земельних спорів, що є ознакою доброзичливих стосунків на селі. Комасація дозволила оптимізувати співвідношення між сторонами полів. Абсолютно немає підстав сумніватися, що легше управляти земельною ділянкою площею, скажімо, 1 га при довжині 250 м і ширині 40 м, ніж при довжині 2 км і ширині 5 м. Проведення комасації ініціює вирівнювання меж земельних ділянок, впорядкування дорожньої мережі тощо.
У табл. 3.6 наведено скорочення далекоземелля після землевпорядкування.
З наведеної таблиці видно, що до землевпорядкування 67,5 відсотка всіх землекористувань розміщались на відстані більше одної версти, а 12,1 відсотка — більш ніж на 5, тому зрозумілим стає ефект землевпорядкування, в результаті якого 73 відсотки отримали земельні ділянки на відстані до 250 м, причому 70% - прямо при садибі.
Ефективне управління земельними ресурсами знаходило своє відображення і в зменшенні кількості меж за рахунок ліквідації черезсмужжя. Власне, ці недоліки усувались за умови створення хутірських і відрубних землекористувань.
Укрупнення розрізнених земельних ділянок дозволяло поліпшувати ведення господарства, запровадження сівозмін тощо. Правда, перехід на хутірську систему розселення був виправданий за умови забезпечення відповідною тягловою силою, інвентарем, грошима, зручною дорожньою мережею тощо.
-
|
|
|
|
Отже, завдяки вивченню досвіду наших предків нині варто серйозно задуматись над проблемами парцеляції землі в результаті виходу із земельним паєм з метою створення індивідуального господарства. Вивчення історії управління земельними ресурсами свідчить про доцільність колективного обробітку при приватній пласкості на землю. Власне, органи управління земельними ресурсами таку концепцію повинні орати на озброєння в умовах здійснення земельної реформи в Україні.
Не вдаючись до глибоких дискусій, доводиться констатувати, що система управління земельними ресурсами передбачала передачу землі у приватну власність на основі Актів про підведення землі в порядку землевпорядкування. Останні одночасно і були актами на право власності на землю. Слід звернути увагу на ієрархічну вертикаль управління земельними ресурсами. На вищій сходинці управління земельними ресурсами були Міністерство внутрішніх справ і Головне управління землеустрою і землеробства. Причому останнє очолювало переважно організаційно-технічну сторону землевпорядкування при адміністративно-поліцейському нагляді Міністерства внутрішніх справ [70]. На місцях управління земельними ресурсами здійснювалось губернаторами спільно з адміністративно-поліцейським персоналом, на найнижчій ланці управління здійснювалось земельними начальниками спільно з місцевою владою.
Відстоюючи справедливі ідеї земельної реформи Столипіна, вже тоді існували розвинені економічні методи управління. Уряд буквально засипав губернаторів циркулярами про стимулювання всіх залучених осіб до здійснення земельної реформи. Надавались безповоротні позики за умови поліпшення якості грунту, проведення меліорацій тощо. І це давало позитивні результати у формуванні і реалізації земельної політики. При цьому нерадивих землевпорядників було позбавлено права займати посадові місця або ж їх звільняли з роботи. Висока організованість проведення землевпорядних робіт забезпечувала виконання камеральних робіт тільки в зимовий період. Правда, передача землі у приватну власність деколи здійснювалася з порушенням законності шляхом фабрикації заяв про те, що нібито селянин виявив бажання провести землевпорядні роботи. Але, як свідчить практика, нині передача землі у приватну власність в Україні також у багатьох випадках здійснювалась за такою ж схемою. Органи влади, пройнявшись ідеєю приватизації, часто готували рішення про передачу землі у приватну власність без відома самої особи, яка мала право на землю.
З особливим завзяттям Столипін заохочував тих селян, які отримували землю у приватну власність. Розуміючи правила гри ринку: "Дешевше продаси - більше вторгуєш" - він знижував ціну землі. 1 хоч Указом від 1 січня 1907 р. викупні платежі за землю, як згадувалось раніше, було відмінено, але за період з 1863 до 1905 р. держава вже отримала з селян близько 2 Млн. крб., що в кілька разів перевищувало ціну на землю, яку одержали селяни [144, с. 79].
З метою недопущення споживацького ставлення до землі тих господарів, які не займались відтворенням родючості грунту, позбавляли земельних ділянок на термін, як правило, не менше однієї ротації культур у сівозміні, земля при цьому передавалась на баланс сільської ради.
Складовою управління земельними ресурсами було проведення операцій щодо оренди землі. .Якщо звести всі літературні джерела та інші дані в одну систему, то зрозуміємо, що не існує одностайної думки щодо орендних відносин. Це можна пояснити тим, що радянська література спеціально подавала несправедливі дані, "підіграючи на руку" чиновникам тоталітарного режиму. Однак нинішні літературні джерела свідчать, що орендними відносинами в Україні було охоплено 43,2 відсотка селянських господарств, які орендували 6287 тис. десятин землі [144, с. 79]. Найбільш активно землі орендували на півдні України - 2,4 млн. десятин землі, на Лівобережжі 1,3 млн., Правобережжі 414,1 тис. десятин. У Волинській губернії лише 3,1 відсотка селянських дворів віддавали всю або частину своєї землі в оренду, вважаючи при цьому, що землю доцільніше брати у приватну власність. Створення ефективної системи управління земельними ресурсами Столипін пов'язував з діяльністю селянського поземельного банку, створеного ще в 1882 р. Однак свою діяльність останній розвинув лише після 1905 року. В цей період він став відігравати важливу роль у мобілізації землекористування. Внаслідок здійснення купівлі-продажу, операцій по заставах тощо він став одним із потужних механізмів земельних перетворень в Україні. Селянський банк видавав позики селянам, які бажали вийти з общини і купували землю цілісним масивом, розміром до 90% оцінки землі, а при черезсмужному її розміщенні - до 60 відсотків. У жовтні 1907 р. банку було дозволено видавати позику вже в розмірі 95% оцінки землі за умови, що вона купувалась в індивідуальну власність, і більше, якщо селянин там поселявся.
Пізніше, з липня 1908 р., банк, при купівлі селянином землі у приватних власників, почав видавати позику в таких розмірах: при індивідуальній купівлі - до 90 відсотків, при купівлі землі на відруб - 95 відсотків, на хутори - 100 відсотків її оцінки [16, с. 99]. Продана селянським банком земля в 1907-1916 рр. поділялась таким чином: відрубникам - 54,6; хуторянам - 23,4; сільським товариствам - 17 та іншим - 5 відсотків загальної кількості проданої землі [112, с.271].
За період 1906-1915 рр. через банк було продано 3257 землекористувань площею 4326 тис. дес. вартістю 465 млн. крб. Загальний земельний фонд банку за цей період складав 64 млн. дес. вартістю 578 млн. крб. [112, с. 270]. Як бачимо, банк відкривав широкий простір в економічному житті селянина, загальнолюдського поступу в його підприємницькій діяльності тощо. Правда, ті соціально-економічні процеси, які проходили в роки Першої світової війни, призвели до значного скорочення операцій банку. Під час Великої Жовтневої соціалістичної революції, в результаті якої було скасовано приватну власність на землю, селянський поземельний банк було ліквідовано.
Але основні засади, принципи, напрями роботи селянського поземельного банку приводять до думки, що для успішного розвитку аграрної економіки України створення Земельного банку є надзвичайно важливим елементом ринкової інфраструктури.
Суттєвою складовою частиною управління земельними ресурсами Столипін вважав переселення. До цього його підштовхнули розрахунки, які він особисто провів. Ось що вони засвідчили: якби навіть всі землі, без будь-якого винятку, віддати в розпорядження селянам, які нині володіють наділеною землею, у Вологодській губернії припадало б 147 десятин на двір, в Олонецькій - по 185 десятин, в Архангельській - по 1009 десятин, то у 14 губерніях не вийшло б і 15 десятин, а в Полтавській і Подольській - відповідно 9 і 8 десятин. З цього випливає, що рівний розподіл навіть усіх земель на місцях земельної реформи не вирішить. Тому єдиною умовою забезпечення селян землею є переселення.
Він доходить висновку, що шляхом розподілу всієї землі держава в загальному не отримає жодного зайвого колоса хліба. Будуть лише знищені великі господарства, тимчасово збільшені селянські наділи, але при рості населення вони знову перетворяться в дрібноконтурні ділянки. У багатьох виступах Столипін заявляв, що селяни, які хочуть збільшити розміри своїх земельних ділянок, можуть купувати поміщицькі землі через Селянський банк або ж переселятися в менш заселені райони.
За допомогою переселення уряд Столипіна розраховував вирішити дві проблеми: звільнитись від політичного революційне налаштованого селянства і зробити безпечним поміщицьке землеволодіння.
З метою організації переселення урядом було створено Переселенське управління, яке відрядило в Киргизію і Сибір дві межові експедиції. В результаті цього в Киргизії було виявлено під заселення 22 млн. десятин землі, а в Алтайському краї - 8-10 млн. десятин.
Межові експедиції не тільки виявляли нові землі, але й проводили знімання, складали проекти відведення земель переселенським господарствам, проводили землеустрій одноосібних господарств щодо створення хуторів і відрубів.
У перші роки Столипінського переселення переселенцям видавалась допомога, були встановлені пільги для проїзду залізницею. Тому переселенський рух охопив всі центральні губернії Росії. Якщо до 1905 р. щорічно в середньому переселялось 70 тис., то в 1906-1911 рр. - 500 тис. чоловік.
Офіційна пропаганда на весь голос заявляла, що переселенська політика уряду співпадає з народними інтересами і відповідає помислам селянських мас. Цей прийом використаний, зокрема, в поданні управляючого землеустроєм і землеробством князя Б. А. Васильчикова управляючому справами Ради міністрів Н. В. Плеве. Він стверджував, що переселення привело маси до глибокого і свідомого переконання у можливості і великій економічній важливості широкого колоніального руху. Князь проводив роботу, дбаючи про необхідність "спільної праці" народу і уряду, стверджуючи, що тільки при цьому буде забезпечений успіх усіх подальших заходів уряду щодо заселення окраїн російської імперії.
Але політика переселення не була до кінця відпрацьована Столипіним. Організовуючи масове переселення селян з центру країни, уряд не визначив його розміри за роками. Ініціаторів переселення не цікавила реакція селянських мас на переселенську політику. Як міг переселятися з центру Росії в Сибір чи на Далекий Схід голодний і холодний селянин, у якого за душею ні копійки? Хіба що для того, щоб по дорозі померти голодною смертю?! Але й, з іншого боку, легенда ємкості цього краю для переселення була спростована місцевими статистичними дослідженнями. Адже переважна частина державних земель могла використовуватися в сільському господарстві тільки після дуже довгих меліорацій.
У розпорядженні уряду не було інформації про ефективність запровадження хутірської, відрубної системи в масштабі всієї країни. При ньому не треба забувати, що ще в кінці XIX - на початку XX століття вчений А. В. Чаянов широко використовував метод регіонального вивчення ведення сільського господарства. Використання цього методу застерегло б від застосування єдиного рецепту спасіння Росії.
Земельна реформа Столипіна застрягла на півшляху до її реалізації. Чому? Тому що Столипін вступив у внутрішню боротьбу сам із собою. Йому так і не вдалось розв'язати вузол господарсько-економічних і соціально-політичних проблем. Наприклад, він стверджував (і дуже слушно!), що не можна побудувати цивілізовану правову державу без достатньо багаточисельного культурного прошарку населення. Але якщо це так, то й неможливо створити такий прошарок без правової держави. Як бачимо, круг замкнувся. Було б несправедливо не сказати, що з економічної точки зору сама по собі реформа була прогресивною. Адже селянські землекористування стали серйозним конкурентом великого поміщицького господарства. Для підтвердження наведемо статистичні дані за період 1860-1916 рр. (табл. 3.7) [16], які свідчать, що якщо за46-річний період (1860-1906 рр.) посіви селянських господарств зросли на 4,5 відсотка, то за 10-річний період реформи (1906-1916 рр.) темпи розширення посівних площ зросли майже вдвічі (8,4 відсотка).
Площа ж посівів поміщицьких господарств за період 1860-1919 рр. зменшилась майже у 2 рази. Хіба це не говорить про позитивні результати земельної реформи?
Але в соціально-політичному плані реформа в першу чергу захищала поміщицьке землеволодіння, а загальнодержавні завдання залишались на другому плані, і в цьому Столипіна звинувачувати, вважаємо, не можна, оскільки тиск лівих і правих сил заставляв його більше думати не про долю Росії, а про її втихомирення.
Глибокомасштабність програми земельної реформи зміцнювала його стратегічні позиції, але послаблювала тактичні. Великі реформи викликали сильний спротив консерваторів, зменшились можливості оперативного маневрування ситуацією. Сьогодні можна дуже багато знаходити критичних зауважень на адресу Столипінської реформи. Але ніхто не може дати об'єктивної оцінки створення хутірсько-відрубної системи.
Вважаємо, що настав час відкинути з нашої свідомості і псевдонаукових радянських книг старі уявлення про Столипінську земельну реформу. Адже досвід країн Західної Європи, звідки, власне, і була запозичена ідея створення хутірсько-відрубної системи розселення, довів її соціально-економічну доцільність. Інша справа, що там ця система формувалася століттями, а Столипін хотів запровадити її вже через 20 років.
Але в будь-якому випадку роки земельної реформи характеризуються стійким ростом сільськогосподарського виробництва. Так, середньорічне виробництво пшениці за період між п'ятирічками 1898-1902 і 1908-1912 рр. зросло на 37,5 відсотка, кукурудзи - на 44,8 відсотка, ячменю - на 63,2 відсотка [63]. Певна річ, на такий
|
Співвідношення селянських і поміщицьких посівів, % до загальної площі посівів |
|
Співвідношення селянських і поміщицьких посівів, % до загальної площі посівів |
|
Співвідношення селянських і поміщицьких посівів, % до загальної площі посівів |
Співвідношення селянських і поміщицьких посівів, % до загальної площі посівів
|
Губернія |
Посіви |
|||||
|
Селянські |
Поміщицькі |
|||||
|
1860 р. |
1906 р. |
1916 р. |
1860 р. |
1906 р. |
1916 р. |
|
|
Полтавська Харківська |
67,4 78,9 74,7 |
74,1 76,3 84,1 |
81,0 85,5 93,2 |
32,6 21,1 25,3 |
25,9 23,7 15,9 |
19,0 14,5 6,8 |
|
Разом |
73,7 |
78,2 |
86,6 |
26,3 |
21,8 |
13,7 |
Стан справ у сільському господарстві вплинула ціла низка об'єктивних і суб'єктивних чинників:
• по-перше, з 1907 р. були відмінені для селян викупні платежі, що створило умови для стабілізації господарств;
• по-друге, з цього року пішли догори світові ціни на хліб;
• по-третє, земельна реформа співпала з урожайними роками (1909,1910,1912,1913);
• по-четверте, розвиток промисловості і міст - головних споживачів сільськогосподарської продукції - стимулював виробництво.
Отже, підводячи підсумок, можна констатувати, що уроки Столипінської земельної реформи займають особливе місце в історії управлінської науки. За своєю суттю і глибиною змісту ця реформа нагадує земельну реформу в Україні. Тому не випадково сьогодні ми зазираємо у минуле для того, щоб взяти на озброєння все те позитивне, прогресивне, що дозволить забезпечити вирішення проблеми ефективного землекористування в умовах ринкової економіки.
3.9. Розвиток системи управління Земельними ресурсами в Галичині
Розкриваючи зміст земельних відносин та процес управління земельними ресурсами Галичини, автори намагались проникнутися змістом найважливіших історичних подій, фактів, які, власне, і вплинули на розвиток цих процесів у Галицькому краї.
Вивчення історії цієї проблеми слід починати з ознайомлення з територією Галичини, демаркацією її кордонів як функцією управління земельними ресурсами. Враховуючи пожвавлений інтерес до цієї теми, розглянемо трохи докладніше порушене нами питання.
Історико-економічні дослідження свідчать, що Галичина була частиною так званого королівства Галіції і Лоцомерії з центром у Львові.
Завдяки писемним джерелам вдалося встановити, що територія Галичини складала 70000 км2, або 7 млн. га, де на початку XIX ст. проживало 3,5 млн. чоловік, в тому числі 2,4 млн. українців, або 70 відсотків усього населення, 600 тис. поляків та інших національностей.
Кордони Галичини зі сходу, північного сходу, півдня та південного заходу в основному були визначені. Проте із заходу кордон Галичини, починаючи від XIV ст., коли відбулося з'єднання галицько-українських земель із Польщею, щораз змінювався, просуваючись на схід з причин експансії українського народу.
Власне, хід історичних подій на галицько-українських землях впродовж багатьох століть показує, що нинішні кордони Галичини не співпадають з кордонами тих часів.
Спираючись на поступальний розвиток суспільства краю, варто зазначити, що після смерті Галицько-Волинського князя Юрія II Польський король Казимир III, розпочавши боротьбу з Литвою за отримання спадщини, здобув перемогу й окупував у 1349 р. землі Галичини як складову Галицько-Волинської держави. За Великим Князівством Литовським залишились Волинь, Поділля, Київщина, Чернігівщина і вся Білорусь. Зібрані джерела дозволяють зробити висновок, що експансія Польщі здійснювалась Казимиром на домагання малопольських магнатів з метою захоплення галицьких родючих земель для польської колонізації та відкриття торгових зв'язків Кракова з причорноморськими країнами через Львів. Але остаточно галицькі землі було приєднано до Польщі у 1387 р. королевою Ядвігою після Кревської унії з Литвою (1385 р.), яку закріпив король Ягайло. У результаті цього Галичина втратила автономію й увійшла до складу Польщі. Щедро було обдаровано землями польську шляхту, яка наплинула з корінної Польщі.
Правда, обмежені у своїх правах українські та білоруські князі і бояри почали ставати в опозицію до політики Литовського князівства. Дехто з них, орієнтуючись на Москву, переходив під московську протекцію і брав участь у збройній боротьбі проти Великого Князівства Литовського і Польського. Саме тому, щоб протистояти такому тиску, Литва вимушено йде на об'єднання з Польщею. Це об'єднання відбулось внаслідок Люблінської унії в 1569 р., в результаті чого було створено Річ Посполиту. За Люблінською унією до Польщі приєднано українські землі Великого Князівства Литовського, за винятком Берестейщини.
Отже, маючи загальне уявлення про галицьке державне утворення, яке займає особливе місце в економічній, політичній і культурній історії українського народу, зробимо генетико-еволюційну розвідку земельно-господарського світобачення в цьому краї, що є важливою ланкою в історичному розвитку земельних відносин і управління земельними ресурсами від тих далеких днів до сьогодення. Дослідження цієї проблеми дало нам змогу повніше усвідомити, що розвиток земельних відносин, процеси управління земельними ресурсами здійснювались на основі відповідних законів, або, як їх тоді називали, статутів. Власне князі, як носії верховної влади репрезентували законотворчі функції в політичному та економічному житті суспільства. У свідомості населення князь був носієм економічної політики держави, захисником добробуту, про що писав відомий історик С. М. Соловйов: "Князь повинен княжити і володіти... думати про устрій земельний; вождь на війні, він був суддею під час миру; він карав злочинців, його двір - місце суду, його слуги - виконавці судових вироків... Кожен новий статут виходив від нього... Князь збирав данину, розпоряджався нею" [84, с. 52-53].
Всебічне вивчення літописів та інших історико-економічних літературних джерел дозволяє відобразити спектр тогочасних економічних поглядів у галузі земельної політики. Тим давнім часам притаманним був інститут приватної власності на землю. Земля знаходилась у власності українських бояр і вільних селян-хліборобів. Галичина в добі свого державного життя не знала кріпацтва.
Виробництво сільськогосподарської продукції на землях бояр здійснювалось робочою силою воєнних бранців. Селяни ж могли працювати на цих землях за умови порушення термінів повернення позики або ж могли її повністю відробляти. Як правило, селянство було вільне. Користуючись своєю землею на основі права власності, воно було зобов'язане лише своєчасно платити податок за неї.
Однак боярська зажерливість, бажання кожного із них бути помітним у своїх володіннях, нехтування загальнодержавними інтересами спричинювали постійні міжусобиці, зради, руйнації економічної та політичної системи.
У результаті цього Галицько-Волинська держава в 1340 р. прийшла в занепад. Це призвело не тільки до втрати державної самостійності, національного поневолення українських земель. Польщею та Литвою, але й інших господарсько-соціальних негараздів.
Польща, окупувавши Галичину, почала запроваджувати свої порядки. У галицьких селах руйнувались форми громадського самоврядування, запроваджувалось "німецьке право". Значну частину великих землевласників, якими були бояри, було знищено фізично, частина емігрувала у Велике Князівство Литовське (в основному Волинь і Молдавію). Частина боярів, зрікшись православ'я, здобула римо-католицьку віру й ополячилась. Це давало їм можливість у Польщі мати нові політичні та особисті права. Земля українських бояр на основі королівських указів перейшла в руки польської шляхти. Вільні селяни ставали залежними від польських панів, що масово осідали в Галичині.
Зі збільшенням експорту зерна за кордон Польща почала переходити від екстенсивної до інтенсивної системи землеробства. На грунті цього в Польщі швидкими темпами почало розвиватись велике панське фільваркове господарство, яке представляло певний склад земельних угідь, на яких феодал-поміщик вів власне господарство. В сьогоднішньому розумінні цього слова це було, по суті, велике фермерське землекористування з використанням нещадно експлуатованих поміщиками селян.
Певна річ, такі переміни вимагали великої кількості робочих рук, якими стали раніше вільні селяни. За фільварком і роботою до відміни панщини (1848 р.) наглядали гайдуки, які жорстоко розправлялися з тими, хто не відробляв панщини.
У господарському житті фільварків значне місце належало так званим "фільварковим наймитам" (безземельні селяни, які служили на фільварку, називались "форналями"). Це, як правило, були дорослі чоловіки, поділені за професіями стосовно вимог фільваркового господарства: дозорці, польові, конюхи, старші і молодші форналі, які могли проживати на фільварку в однокімнатному помешканні.
Основою селянських господарств були дворища. Історія їх виникнення сягає доби розпаду первіснообщинного ладу. Вони існували протягом усієї епохи феодалізму. Такі дворища формувалися з декількох сімей, які володіли землею і спільно вели господарську діяльність. Звичайно, дворища як форма колективного господарювання відігравали важливу роль у суспільному житті селян, оскільки при цьому були створені умови концентрації зусиль на поліпшення культури агротехніки, боротьби із стихіями природи тощо. Вони одностайно могли протистояти наступу шляхти. Дворища об'єднувалися в общини, які вибирали громадські суди для вирішення селянських судових справ, у тому числі земельних.
Правда, поміщикам хотілось бачити не дворища, а одноосібні господарства, які, як правило, завжди були значно слабшими від дворищ. Це полегшувало їм можливість накладати нові і збільшувати існуючі повинності з селян. Тому дворища піддавались руйнації, з кращих організовувались фільварки, а з решти - одноосібні землекористування.
Варто зазначити, що поруйновані дворища поповнили вже існуючу на той час таку форму землеволодіння і землекористування, як сябри-на, суть якої полягала в тому, що господарства мали право власності тільки на орні землі. Іншими ж угіддями - сіножатями, пасовищами - користувалися спільно. Нині важко дати оцінку такій формі господарювання, оскільки існуючі літературні джерела описують це дуже скупо. Але цілком зрозумілим є той факт, що такі господарства слід розглядати як один з перехідних етапів тривалого процесу формування приватної форми власності на землю.
Проте яка б земельна політика не була, вона завжди була спрямована на задоволення вимог лише шляхти за рахунок скривджених селян.
Досліджуючи земельне питання в Галичині, кожний раз все більше переконуємося, що вона була під важким колоніальним і національним гнітом. Численні скарги селян, визвольні селянські війни малюють жахливі картини експлуатації трудящих поміщиками, лихварями, духовенством.
На відміну від стану польського селянства, яке все-таки було досить вільним, український селянин на основі Статуту Казимира Великого, виданого у 1347 році, такого права був позбавлений. Він не мав права переходити з одного місця на інше. У статуті можна було прочитати: "Коли б усі селяни мали необмежене право вільного переходу, то панські лани лежали б необробленими" [259, с. 27]. "Тільки один або два дні на Різдво селянин міг би покинути село без панського дозволу, але за умови, що останній не міг насилувати селянських жінок або доньок, грабувати або присвоювати собі селянське добро", - сказано в статуті [259, с. 27].
Як бачимо, панщина була нечуваним раніше тягарем для селян. Але щоб застерегти їх втечу, польський уряд розробляє низку контрзаходів, які надають право ловити втікачів і змушувати до роботи. І вже починаючи з XVI століття польські пани добились того, що селяни стали їх приватною власністю. Вони тепер могли з ними робити те, що самі захочуть. При цьому селянин не мав права скаржитись у суд на свого пана. Отже, селянин був прикріплений до землі настільки, що не міг з неї рушитись без дозволу пана, платив панові данину грішми і змушений був працювати на полі безплатно.
Цей процес ішов так швидко, що вже в кінці XVII століття при повному розвитку фільваркового господарства в Польщі майже не зустрічається вільних селянських господарств. Поняття вільного українського хлібороба зникає безслідно.
При цьому польські королі, обмежені впливом магнатів і рішеннями сейму, не могли вести послідовну земельну політику в інтересах як Галицького краю, так і всієї Речі Посполитої.
Земельна політика Польщі майже не змінилась і після визвольної війни Б. Хмельницького. Сум огортає при ознайомленні з документами, які засвідчують, що державне керівництво Польщі не здатне було зрозуміти справжні причини неефективності землекористування, причини всенародного повстання у 1648 р. І так тривало аж до занепаду Польщі.
У 1772 р. Польщу було пошматовано Австрією, Росією і Прусією. Правда, при цьому частину Польщі було залишено за Польським королем, Австрії ж дісталась Галичина.
Австрійський уряд замінив стару адміністративну систему польської держави і створив нове централізоване управління на чолі з губернатором у Львові. Територію Галичини поділили спочатку на 6 округів, до яких входило 59 дистриктів. З 1777 року кількість дистриктів зменшилась до 17. У 1882-1886 рр. адміністративний поділ вже передбачав 12 округів: Белзький (згодом Жовківський), Бродівський (з 1788 року Золочівський), Бережанський, Заліщицький (пізніше Чортківський), Коломийський, Ліський (пізніше Саноцький), Львівський, Самбірський, Станіславський, Стрийський, Перемишльський і Тернопільський.
Австрійський уряд насамперед перебрав у І мию власність маєтки польських королів, тобто "королівщину", крім маєтків, що їх польські королі давали магнатам та шляхті за різні заслуги її і якими вони мали право володіти до кінця свого життя, так зване "доживоття". Усі ці маєтки займали в Галичині значну частину краю. До них належало 980 сіл, у яких проживало 367207 сімей.
Одночасно із зайняттям королівських маєтків у 1773 році у Галичині був розпущений Орден єзуїтів і всі його маєтки теж перейшли у державну власність. Важливо зазначити, що в універсалі губернатора Галичини від 1773 року про державні маєтки, які були в тимчасовому користуванні шляхти, зазначалось: "королівнини» стають державною власністю (скарбом), але цісар своєю добротою дозволяє тим, які володіли цими маєтками, тримати їх до кінця їхнього життя. Однак гроші з цих маєтків повинні передаватись у державну казну. Тим, хто не буде виконувати цього розпорядження, маєтки будуть відібрані". Ці тимчасові власники землі і майна повинні були спочатку стягувати так звану кварту - 1/4 частини прибутків, згодом - половину.
Для управління колишніми королівськими землеволодіннями у Львові було створено спеціальну адміністрацію - дирекцію державних маєтків та солеварень. До речі, наприкінці XVIII ст. і із впровадженням державної монополії на сіль уряд почав вимінювати приватні маєтки, де були солеварні, на маєтки колишньої королівщини, вираховуючи при цьому належну кількість лісу при солеварнях, який необхідний для виварювання солі. А згідно з розпорядженням від 1786 року всі соляні джерела теж стали власністю держави.
Користування соляним розчином (солянкою) псі дозволу каралось 1000 червінцями. Таким чином уряд виміняв на Прикарпатті 211553 га землі, з них 112541 га пасовищ та лісів, віддавши за це поміщикам 112541 га землі в інших частинах краю. На цих землях було тільки 60676 га лісів, пасовищ, в тому числі 226 га лісу, який належав громаді. Незабаром, починаючи з 1775 року, з метою збільшення державних прибутків уряд починає розпродувати і ті землі, де були відсутні солеварні, а з 1800 року розпочав масовий розпродаж колишньої королівщини, яку купували місцеві та закордонні магнати. Якщо у 1800 році державних маєтків у всій Галичині було на 731,8 тис. га та ще 47,6 тис. га у власності Ордену єзуїтів, то до 1848 року уряд продав 382,9 тис. га земельних і лісових масивів. отримавши за це 5089 тис. золотих ринських.
Звичайно землі продавались разом із селами, і це негативно вплинуло на соціально-економічні умови життя сільського населення, особливо колишньої королівщини, яка до цього не знала великих панщизняних повинностей. Поміщики та магнати, купивши королівщину з селянами, почали запроваджувати непосильні феодальні відробітки та інші повинності.
Правда, з приєднанням Галичини до Австрії доля селян-кріпаків дещо поліпшилась у результаті реформ, започаткованих Марією-Терезою та її сином Йосифом II з династії Габсбургів. І ось своїм указом цісарева зобов'язує всіх дідичів, тобто панів, якнайдокладніше описати всі землі підданих, їх повинності в чиншах (натуральна повинність), тобто все те, що може вплинути на розмір податку за землю.
Правда, пани, роблячи таку інвентаризацію, не зовсім добросовісно поставилися до справи. Зібрана інформація швидше за все "працювала" на панів, оскільки вони повписували туди необ'єктивні дані, які спрацьовували не на користь селян. У результаті цього стан селян значно погіршився. Тільки згодом уряду стали відомі неправдиві дані, подані панами. Під загрозою кари їх зобов'язали подати таку інформацію, яка б відповідала реальному стану речей.
На підставі таких документів було заведено рустикальний, тобто селянський, податок на землю. Трохи пізніше (5 січня 1781 р.) було встановлено, що такі документи є основою здійснення всіх розрахунків за використання землі. У випадку обґрунтування непосильних платежів цей тягар повинен бути скасований. Правда, та концепція земельних перетворень, яку мала на меті Марія-Тереза, не була реалізована, оскільки в 1780 р. вона померла, залишивши добру славу про себе. Адже роки правління Марії-Терези - це роки розквіту Австрії.
На престол зійшов її син, знаменитий цісар Йосиф II, складовою політики якого вважались своєрідний соціальний захист селян, підтримка зубожілих, вдів, сиріт, немічних. Він вважав хліборобство однією з важливих галузей краю, а селян - найбільш шанованими людьми, оскільки вони годують країну, дають роботу промисловим галузям. У 1783 році було ліквідовано в Галичині кріпацтво, а запроваджено панщину.
Ним була видана ціла низка патентів (1781, 1782,1786 рр.), які регламентували, що панщина не може бути більшою, ніж 3 дні на тиждень, тривалість робочого дня літом - 12 годин, зимою - 8. Комірники, тобто селяни, що не мали власної хати, і каліки звільнялись від панщини. Із скасуванням кріпацтва галицький селянин став вільний, позбувся прикованості до землі. При цьому він хоч і не став ще власником землі, але мав землю у постійному користуванні з правом передачі її дітям. Правда, траплялось чимало випадків, коли дідичі загарбували селянські землі, змушуючи селян безплатно їх обробляти. Щоб цьому запобігти, декретом цісаря від 2 квітня 1787 року передбачалось створення рустикального земельного фонду. На основі цього закону всі землі, які до 1 жовтня 1786 р. належали селянам, повинні залишатися у них. Цих земель не можна було долучати до домініяльного запасу.
Цісар добре розумів, що тільки селянство може підтримувати його політичну кар'єру. У цьому він знаходить два шляхи:
1. Регулювання оподаткування землі.
2. Регулювання відносин між панами і селянами.
З цією метою в Австрії розпочинається проведення земельного кадастру, який тривав 4 роки і був закінчений у 1789 р. Виходячи з його даних, 1 листопада 1789 р. було запроваджено нове оподаткування землі, суть якого полягала в тому, що земля в першу чергу повинна задовольняти потреби тих, хто її обробляє, і тільки одну частину може взяти держава, а другу частину - пан. Цісарський патент регламентував, що з кожних 100 римських валового доходу 70 повинно залишатися селянину, а решта - державі і пану.
Отже, принципи, закладені в патенті, справді мали революційний характер, чим і було зініційовано ліквідацію панщини. Але не судилось цим патентам реалізуватись, оскільки 20 лютого 1790 року цісар помер.
Податкове законодавство продовжувало залишатись на антинауковій основі. Податки платилися не за результатами господарської діяльності, скажімо, не від чистого доходу, а від об'єкта, який приносить доход, - "земля, дім, локований у готових грошах капітал, ремесло, фабричний промисел, гендель, особисті послуги, - кожне з них окремо, неначе б кожна з цих речей була якоюсь фіктивною особою, що живе для себе" [123].
На прикладі села Вербів Бережанського повіту, що на Тернопільщині, показано, що річний податок сплачувався, власне, від розмірів землекористування, не враховуючи родючості грунтів (табл. 3.8).
Після смерті Йосифа II на зміну йому прийшов його брат Леопольд II, який оголосив, що відкличе всі постанови Йосифа II, запровадивши порядки часів Марії-Терези. Правда, він вагався прийняти кардинальні рішення. З одного боку, він боявся обурення панів, а з другого - боявся бунту селян. Тому 09.05.1790 р. в патенті він висловлює побажання про пом'якшення тиску на селян. Але на грунті земельних реформ йому не вдалося себе проявити так проникливе, як його попереднику, хоч ніхто не знає, що б могло бути далі, якби 28 лютого 1792 р. він передчасно
Не помер.
|
Нарахування податків за 1819-1820 рр. [218] |
||||
|
Номер двору |
Кількість моргів землі |
Річний прибуток (зл.) від грунту: Орні - луки - ліс |
Сумарний прибуток, зл. |
Річний податок, зл. |
|
124 |
11 |
27-6-0 |
34 |
4 |
|
72 |
22 |
65-7-0 |
72 |
8 |
|
28 |
3 |
9-3-0 |
12 |
1 |
|
56 |
14 |
40-6-0 |
46 |
5 |
|
61 |
24 |
69-8-0 |
78 |
8 |
|
84 |
13 |
37-6-0 |
43 |
5 |
|
35 |
23 |
84-8-0 |
92 |
10 |
|
116 |
15 |
48-4-0 |
53 |
6 |
|
144 |
14 |
44-4-0 |
48 |
5 |
|
5 |
1 |
0-2-0 |
2 |
_ |
|
118 |
26 |
75-6-0 |
84 |
9 |
|
99 |
14 |
39-8-0 |
46 |
5 |
|
23 |
2 |
0-5-0 |
5 |
0,5 |
|
16 |
26 |
69-10-0 |
79 |
9 |
Його наступник Франц І приступив до правління Австрією, коли країна внаслідок довголітньої війни з Францією, великих людських і фінансових витрат, по суті, була на межі банкрутства. Найбільше селяни натерпілись від податку, зведеного в 1821 р.
В його основу покладено інформацію домінії. Тому дідичі завжди занижували свої доходи. А це, у свою чергу, призвело до зменшення земельного податку в Галичині. Наприклад, якщо в 1821-1825 рр. він щорічно складав 3800 тис. римських, то в 1826-1835 рр. - лише 3140, а в 1836-1848 рр. - 2800 тис. ринських [249, с. 11-14].
Компенсували ж зменшення надходжень земельного податку селяни. Найгірше те, що дідичі, подаючи інформацію, до своїх земель долучали й селянські. При скасуванні панщини вони передавали селянам підмінені землі - чагарники, низькопродуктивні кормові угіддя, в результаті чого виникало багато земельних спорів між зацікавленими особами.
Патент про ліквідацію в Галичині панщини затверджено 17 квітня 1848 року. Селяни в Галичині стають власниками землі, за яку з покоління в покоління відробляли панщину, давали данину й терпіли всякі знущання. Вони набувають особистої свободи, можуть здійснювати обіг земельних ділянок, хоча й не мають матеріальних основ для розвитку господарства.
Ту роботу, яку розпочав Йосиф II ще в 1785 році, було завершено. Галицький хлібороб на цілком законній основі нарешті почув себе вільним. Ось що сказав з цього приводу І. Франко: "...рік 1848, рік знесення панщини і сполученого з ним першого народного руху, у нас зробив рішучий переворот і економічний, і політичний, і в дальших наслідках літературний в житті нашого народу. Народ перестав бути панським безплатним слугою, а побачився нараз "горожанином", своїм паном, вольним працювати тільки на себе" [215, с. 85].
Однак правдиве відтворення стану того періоду вимагає подальшого науково-критичного аналізу політики держави. Адже 15 серпня 1849 р. було видано патент, який тлумачив виконання патенту від 17 квітня 1848 р. Правда, до цього патенту було долучено деякі постанови з сеймової ухвали від 7 вересня 1848 р., де зазначалося про ліквідацію відробіткової повинності комірникам і халупникам, ліквідовано відробітки і данину церквам, школам, парафіям. Звичайно, утверджуючи гуманістичні принципи побудови нового суспільства, патентом від 7 вересня 1848 р. було передбачено відшкодування дідичам за повинності частково за рахунок державного фонду, а частково - за рахунок крайових джерел. Останнє означає не що інше, як за рахунок колишніх підданих. Враховуючи це, 25 вересня 1850 р. було видано патент, який регламентував створення індемнізаційного фонду, тобто фонду відшкодування скасованих феодальних повинностей селян за рахунок як додатків до податків, так і додатків до податків державних структур. Ця сума складала 96,5 млн. зл. р. [132].
Для аргументації сказаного можна послатись і на іншу інформацію [132], що засвідчує, який тягар податків індемнізаційного фонду мав нести галицький селянин (табл. 3.9).
Наведені в табл. 3.9 дані є ознакою антигуманного ставлення Австрійської монархії до галицького селянина, нерозуміння людських цінностей галицького хлібороба. У зв'язку з тим, що відшкодування повинностей не терпіло відстрочки, патентом вказувалось на видачу дідичам облігацій, забезпечених землями підданих.
Дослідження, проведені І. Франком, засвідчують про систему феодальних повинностей (табл. 3.10), які за своєю суттю відображають історію творення земельної власності, умов землекористування.
З табл. 3.10 видно, що Львівський округ (Галичина) належав до найбільш обтяжених індемнізацією. Обсяг останньої був значно більший, оскільки таку суму нараз було важко підданому заплатити, тому потрібно було додатково сплачувати відсотки до належної для компенсації суми.
Особливої уваги заслуговує проблема селянських сервітутів на ліси і пасовища.
|
Таблиця 3.9 Розмір податків до індемнізаційного фонду [132] |
||
|
ЛЛ2 3/П |
Край |
Розмір податків, % |
|
1 |
Галичина |
27 |
|
2 |
Каринтиї |
16 |
|
3 |
Істриї |
12 |
|
4 |
Стириї |
8 |
|
5 |
Моравії |
7 |
|
6 |
Сольногородії |
5 |
|
7 |
Тиролю |
4 |
|
8 |
Форальбергу |
1 |
Обсяги Феодальних повинностей
|
До викупу |
Львівський округ |
Краківський округ |
|
Піших днів панщини |
8990342 |
7462560 |
|
Тяглих днів панщини |
11316684 |
3085270 |
|
Десятини і вартості зр. мк. |
88357 |
73240 |
|
Осипів кірців пшениці |
14335 |
6122 |
|
Осипів кірців жита |
42733 |
49012 |
|
Осипів кірців ячменю |
45728 |
17308 |
|
Осипів кірців вівса |
333890 |
117248 |
|
Чиншів грішми зр. мк. |
236225 |
137516 |
Ще патентом від 17 квітня 1848 року, яким було ліквідовано панщину, зазначалось, що селяни мають право на використання панських лісів, пасовищ за певний викуп. Водночас було встановлено сервітутні норми до 1890 р. на право користування лісом, пасовищами. При цьому на лісові сервітути (право на вирубку для господарських цілей і палива) припадало селянинові в основному 255 м2 залісненої площі, коли, на думку С. Т. Кадера, їх потрібно було щонайменше 3500 м2. За пасовищні сервітути селянин отримав їх площу, еквівалентну 72 головам худоби на один морг землі [261]. Ось що сказав з цього приводу відомий польський економіст і політик Станіслав Глабінський: "Викуп сервітутів, які забезпечували селянам право пащення на двірських пасовиськах, право вирубу двірських лісів, право збирання лісових ягід та право водопою і риболовлі на ставах, вплинуло дуже некорисно на господарське і суспільне положення громад, які не мали власних лісів і пасовиськ. Для того в багатьох околицях Галичини удержалось понині, не вважаючи на відшкодованнє громад у грошах чи еквівалентах, живе почуттє дізнаної кривди, тому, що ніякий еквівалент не є в силі заступити рівновартно витрату пасовиська" [255]. Розглядаючи проблеми земельних відносин після скасування панщини, потрібно сказати, що дідичі, по суті, втративши робочу силу, почали продавати землю. При цьому широкого розмаху набуває парцеляція землі, в результаті якої земельна власність дідичів за 1852-1912 рр. зменшилась на 275681 га [251].
Наведені цифри свідчать, що мрії галицьких селян стати господарем землі дідів і прадідів поступово почали здійснюватись. Уже в 1910 році в табулярній власності знаходилось лише 37,8 відсотка від усієї землі, решта ж землі -62,2 відсотка - була у власності селян, розділена між 649913 селянськими господарствами. Певна річ, ці господарства, маючи невеликі розміри землекористувань, були економічно нестійкими. Тому, щоб вижити, селяни шукали заробітку на сезонній еміграції в США, Канаді, Бразилії.
Історичний досвід управління земельними ресурсами свідчить, що роздрібненість селянських землекористувань особливо почала зростати після 1868 р., коли втратив чинність закон про неподільність земель. Це, звичайно, позначилось на зростанні селянських землеволодінь розміром до двох і менше моргів замість колишніх п'яти. І вже за 1868-1875 рр. мала земельна власність збільшилась майже вдвічі. Дуже справедливо в той час галицькі економісти-професіонали зазначали, що поділ землі щораз призводить до все більшого зубожіння селянства. Селянство, розуміючи глибокі проблеми, спричинені роздрібненням земель, намагалось шукати порятунку. Власне, вони стверджували, що порятунок в їхніх руках. Ось одна з таких порад: "Маєш, батьку, трьох синів, учи одного на доброго господаря, другого на коваля, а третього або на купця, або на якого іншого ремісника. Кожен з них матиме кусник хліба, а ґрунтець зістанеться при купці - от наш порятунок. Покажеться, що один з твоїх синів має здібності і охоту до науки, дай його до школи, а ви, громадяни, поможіть чоловікові. За якийсь час матимете свого ученого чоловіка, свого ремісника, своє все, чого треба!" [181, с. 107].
Правда, відомий аграрник В. Г. Будзиновський (1868-1935 рр.) не зовсім підтримував ідеї розвитку промисловості за допомогою оживлення кустарного ремесла і дрібних домашніх промислів, вважаючи їх не вартими навіть торби січки, оскільки вони не можуть витримати натиску конкуренції фабричних виробів. Він був твердо переконаний, що капіталізм вимагає, щоб промислове виробництво базувалось на глибокому поділі суспільної праці, спеціалізації і відповідному рівні технічного оснащення. Він мріяв про "імпозантний ліс грандіозних коминів фабричних" [14, с. 50].
Розглядаючи проблеми роздрібненості селянських землеволодінь, треба додати ще одну проблему XIX століття - аномальні природні явища, що супроводжувались неврожаями в 1866, 1874, 1881, 1883, 1889 рр. Голод зазирав у вічі 1875 року, а вже після небувалої посухи 1889 року край охопив катастрофічний голод взимку 1890-го [181, с. 107].
Вчені-економісти вже тоді почали задумуватись над об'єднанням селянських наділів у землекористування більших розмірів. Але виникла проблема - які розміри землеволодінь слід вважати раціональними. Спробу такого визначення зробив Й. Олеськів: "Найвідповідніша є така щільність землі, при котрій селянська родина має що робити цілий рік і котру можна обробити парою робочої худоби. Це господарська одиниця дрібної власності. При посілості більшій або меншій кошти продукції відносно ростуть; господарство відкидає менший процент від капіталу Коли ж розроблення грунту вийде за певну границю - господарство носить само в собі заро-юк руїни" [132].
На нашу думку, це дуже правильне визначений. Адже в Галицькому краї не існувало інших промислів, які б давали зайнятість на селі, рільництво було головним засобом задоволення фізіологічних, духовних та інших потреб людини. Виразніше проблема зайнятості в Галичині окреслюється густотою населення цього краю. Згідно з літературними джерелами, Галичина належала до найбільш заселеного краю в Європі. «Окрім Італії, Хін та Бенгалії, де зовсім виїмкові відносини усправедливлюють надмірне залюднення, нема на цілій земній кулі країни, де кожні Ії квадратовий кілометр має дати вдержанє так численній рільничій людності, як в Галичині [132]. При цьому зберігається постійна тенденція до збільшення кількості населення. Якщо в 1869 р. на один квадратний кілометр припадало 69 чол., то в 1880 - 76 чол., а в 1890 році - чол. При цьому на кожних 100 мешканців припадало 77,38% зайнятих у рільництві [132].
Сприйняття дійсності на побутовому рівні не могло претендувати на науково обґрунтований шаблонний розподіл землеволодінь на категорії пі І 5 до 10, від 10 до 20, від 20 до 50 моргів і т. д.
Такі розміри залежать від якості землі і робочої худоби [132]. Дуже справедливо зауважує автор, то в одних місцях землеволодіння може складати 15-16 моргів, а в інших - більше 20.
Очевидно, слід погодитися з існуючою думкою, що на одного коня повинно припадати в середньому сім гектарів землі. Отже, якщо у селянина буде пара коней, то розмір його землекористування площею в один гектар ініціювати його до побічних заробітків, знайти які дуже важко.
Але, з другого боку, в тодішній час (1890 р.) в Галичині на 100 людей приблизно припадало 11,59 коней. Враховуючи склад селянської сім'ї в кількості 5-6 чоловік, неважко зробити висновок, що тільки кожне друге селянське господарство мало робочого коня. Отже, як бачимо, круг замкнувся: відсутність у господарстві робочого коня не дозволяє розширити розміри "карликових" землекористувань. Малі за своїми розмірами землекористування мають й інші недоліки: вони не оплачують себе і згодом перестають існувати. Ось що говорять тодішні висновки: "Господаря на кількох моргах хата й будинки господарські майже тілько, що "на цілім грунті", а звісно, що капітал в будинках - то мертвий капітал, котрий не тілько що не дає доходів, але й поїдає доходи з господарства - на амортизацію, реперацію та асекурацію будинків. Частковому господареві тяжше справити машини та рільничі знаряддя, як цілому господареві. Сему чи тому треба плуга, борони, млинка, січкарні - та нема грошей, а хоть би й були, то частковий господар мало має коло чого вживати ті знаряддя, бо потіха, що вони не вживані, довше потривають, -- слаба" [132]. Економісти по-різному пояснювали рушійні сили поступу розвитку сільського господарства Галицького краю. Тоді вважалось, що умовою продуктивного рільництва є наявність п'ятдесяти господарів, що мають від двадцяти до ста гектарів ріллі, на кожних сто квадратних кілометрів [181], тобто на 10 тисяч гектарів загальної землі. Більш розширене трактування погляду встановлення розмірів землеволодінь привів Марассе [132], згідно з яким:
• великі землекористування складають понад 300 моргів;
• середні - 300-50;
• дрібні - 50-5;
• халупники - менше 5 моргів.
Проведені ним розрахунки в 1875 році дозволили йому зробити висновок, що 54,8% складали дрібні землеволодіння, 43,9% - халупники.
Хоч скупі дані цих часів не дозволяють з належною чіткістю дати оцінку розвитку землеволодінь, все ж нам вдалось дослідити, що були й такі землеволодіння, які мали понад 100 моргів землі. До речі, кількість таких господарів складала 1542 чоловіки. Слід зазначити, що близько двох третин орних земель використовувалось під посів зернових культур. Приблизна структура посівів зернових культур складала:
Жито - 17,0; овес - 16,5; пшениця - 14,4; ячмінь - 9,0; кукурудза - 3,1; гречка - 2,2; просо -0,9%. Городні культури складали: картопля, буряки, капуста — 13; бобові — 13; пасовища — до 10 відсотків, решта олійні, технічні тощо [132].
Розглядаючи структуру посівних площ, можна зробити висновок, що за сьогоднішніми мірками вона відповідала головній умові збереження та відтворення родючості грунту, оскільки на 10 відсотках орної землі передбачалось її залуження з наступним випасанням худоби. Підтвердженням цього є те, що нині в країнах Європейського Співтовариства (Бельгія, Данія, Франція, Греція, Іспанія, Франція, Італія та ін.) навіть існує закон, який регламентує обов'язкове вилучення з економічного обігу не менше 10 відсотків ріллі з метою відтворення родючості грунту. При цьому частина недоотриманого доходу з вилученої частини орних земель компенсується власнику з державної казни.
Взагалі для повнішого відтворення історії використання земель Галичини не можна обмежитись тільки аналізом структури посівних площ, оскільки читач може отримати урізану, спотворену модель розвитку селянського господарства. Важливою інформацією про рівень використання землі є урожайність сільськогосподарських культур.
Щодо урожайності сільськогосподарських культур у 1886-1895 рр. у Галичині, та потрібно зазначити, що недосконала агротехніка вирощування культур, відсутність науково обґрунтованих технологій вирощування забезпечували за сьогоднішніми мірками дуже низьку врожайність культур (табл. 3.11).
За даними інших дослідників [180], урожайність цукрових буряків цього періоду складала 74,9 ц/га. В 1906 р. інші культури мали таку врожайність, ц/га: гречка - 6,7; просо - 6,2; ріпак -5,1; льон (насіння) - 2,1; льон (волокно) - 3,5.
Правда, сьогодні дуже важко дати оцінку такій структурі і врожайності культур. Очевидно, перш за все це продиктовано розвитком продуктивних сил краю. Адже, за даними статистики 1902 року, приблизно одне з трьох господарств (від 2 до 5 га ріллі) мало ледве-яке механізоване знаряддя праці; господарства від 5 до 10 га - трохи більше як кожне друге; на одне господарство від 10 до 20 га ріллі припадало майже 3/4 механізму, переважно січкарні. Наявність жаток, зернових сівалок, розкидачів добрив, кінних граблів - взагалі рідкісне явище навіть у господарствах від 10 до 20 га [181]. За таких умов високопродуктивне господарювання давалось ціною неймовірних зусиль.
Але в пам'яті людей старшого покоління збереглись кращі спогади про інтенсивність використання землі. Вони свідчать, що ні один квадратний метр землі не пустував. Забур'яненість полів безапеляційно позбавляла права власності на землю.
Очевидно, саме цього бракує сьогодні більшості землевласників і землекористувачів України. Через 10 років незалежності у державі збереглась лише примара благополуччя в землекористуванні. Десятки тисяч гектарів необроб-лених родючих земель, суцільна деградація ґрунтового покриву - ось результат безгосподарного ставлення до землі.
Доводиться констатувати, що навіть та невисока врожайність культур не була передумовою голоду в країні. Навпаки, Галичина завжди щедро ділилась хлібом і до хліба з селянами Радянської України.
Тим часом не можна не відзначити того, що врожайність значною мірою визначається розмірами землеволодіння. Було досліджено залежність приросту врожайності культур у великих землеволодіннях за 1878-1887 рр. Результати цього показані в табл. 3.12.
Як бачимо, майже всі культури, за винятком льону і тютюну, забезпечують значний приріст урожайності культур у великих землеволодіннях.
Отже, вивчаючи історію розвитку землекористувань, нині варто задуматись, чи доцільно створювати в Україні "карликові", або, як їх ще називають, "кишенькові", землекористування. Очевидно, що ні! Майбутнє України - за індустріальними технологіями, науково обґрунтованою системою землеробства, яка дозволить отримувати високі врожаї при одночасному збереженні родючості ґрунту.
У зв'язку з цим справедливим буде твердження, що в економічній літературі ще слабо вивчені проблеми охорони земельних ресурсів, у тому числі ґрунтового покриву, збереження його родючості.
Щоб дати відповідь на це питання, зупинимося на одному з найбільш важливих чинників родючості грунту - гумусі, з яким пов'язана жива природа ґрунту, геобіохімічні процеси, які надають йому властивості саморегульованої екосистеми. Порівняльний баланс гумусу в ґрунті польової сівозміни на 100 га площі за згадуваний період і період кінця XX ст. (за 100 років) наведено в табл. 3.13.
Середня урожайність сільськогосподарських культур за період 1886-1895 рр. [132 Таблиця 3.11
|
Край |
Пшениця |
Жито |
Ячмінь |
Овес |
Картопля |
|
Австрія |
10,2 |
9,3 |
9,8 |
8,7 |
65,7 |
|
Галичина |
8,8 |
7,5 |
7,6 |
5,9 |
95,7 |
|
Таблиця 3.12 Приріст урожайності великих землеволодінь [132] |
|
||||
|
Культура |
Приріст урожайності |
|
|||
|
І Ішениця |
121 |
|
|||
|
Жито |
113 |
|
|||
|
Ячмінь |
120 |
|
|||
|
Овес |
125 |
|
|||
|
1 'речка |
111 |
|
|||
|
Просо |
107 |
|
|||
|
Кукурудза |
104 |
|
|||
|
1 'орох |
120 |
|
|||
|
Біб |
124 |
|
|||
|
Картопля |
127 |
|
|||
|
Капуста |
116 |
|
|||
|
Конюшина |
127 |
|
|||
|
Вика |
117 |
|
|||
|
Льон |
87 |
|
|||
|
Коноплі |
100 |
|
|||
|
Тютюн |
86 |
|
|||
|
122 |
|
||||
Результати, наведені в табл. 3.13, спілчан,, що дефіцит гумусу в ґрунті у другому періоді більший у 16 разів порівняно з першим періодом.
Певна річ, результати розрахунків можуть бути і дещо іншими - з відхиленням у той чи інший бік, оскільки структура посівних площ у другому періоді наведена орієнтовно. Але ці відхилення будуть незначними.
З огляду на це можна зробити висновок, що підвищення врожайності сільськогосподарських культур, з одного боку, гарантує національну продовольчу безпеку, а з другого - призводить до прискореної деградації ґрунту. Однак проведені нами фундаментальні дослідження свідчать, що завдяки вдосконаленню структури посівних площ, поліпшенню культури землеробства та іншим організаційно-господарським, екологічним, правовим заходам можна забезпечити бездефіцитний баланс гумусу в ґрунті.
Вивчення історії економічного розвитку Галичини дозволяє констатувати, що основні концептуальні засади на шляху аграрних, в тому числі земельних, перетворень були під постійним контролем держави. Особливу увагу вона звертала на підтримку селянського господарства з позиції матеріального і фінансового його забезпечення. З цією метою у Галичині в 1910 р. створюється банк довготермінового іпотечного кредитування під назвою "Земельний іпотечний банк у Львові".
|
|
Цей банк орієнтував свою роботу на кредитування під заставу майна, в тому числі землі, терміном від 10 до 50 років. І вже у 1911 р. позики під селянську земельну власність складали 71 відсоток усіх позик. Заслуговує на увагу той факт, що позики надавались під 4,5 відсотка річних [141, с. 153]. Правда, у 1916 р. у зв'язку з нестабільністю валюти іпотечні позики видавались в обмеженій кількості, а пізніше і зовсім припинились.
Вважаємо за потрібне зазначити, що під час Першої світової війни цісарським розпорядженням від 9 серпня 1915 р. було обмежено обіг тих земельних ділянок, які мали заборгованість, з метою запобігання передачі цієї землі в руки спекулянтів. Саме це було підставою для створення земельних комісій, які управляли процесом обігу земельних ділянок. Однак війна, по суті, зупинила процес парцеляції земельної власності, а відтак і обіг земельних ділянок.
Послаблена війною Австро-Угорщина восени 1918 р. ледве "дихала", її розвал викликав надії на визволення від імперських оков та досягнення вікової мрії - відродження незалежної соборної української держави. І вже 19 жовтня на українських землях колишньої Австро-Угорської монархії утворилась українська держава і її найвища влада - Українська Національна Рада.
Незважаючи на війну, уряд Західноукраїнської Народної Республіки (ЗУНР) почав готуватись до проведення земельної реформи з умовою збереження засад приватної власності на землю. Національна Рада ЗУНР 14 квітня 1919 року ухвалила "рамковий закон", що ознаменував основи земельної реформи в Галичині. Закон передбачав вивласнення поміщицької землі і землі церковної, монастирської, єпископської та землі, купленої спекулятивним шляхом. Ця земля повинна була наділятись у першу чергу безземельним і малоземельним хліборобам. Правда, організацію її поділу мав передбачити окремий закон, а власне сам поділ - розпочатися після закінчення війни. Однак цього не сталося.
Земельний закон того часу передбачав відшкодування за вивласнені землі, розмір якого і спосіб сплати також мали визначатися законодавче. Але без відшкодування передбачалось вивласнення земель австро-угорських та інших династій, земель, отриманих у багатьох випадках незаконним шляхом в 1914-1919 рр. як винагороду за участь у війні.
Ліси передбачалось передати у власність держави під управління державного секретаріату земельних справ.
Сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті і пасовища) як єдиний земельний фонд ЗУНР було передано у розпорядження повітовим і громадським земельним комісіям за наглядом уряду.
Уряд ЗУНР особливу увагу звертав на створення ефективної системи управління земельними ресурсами, землевпорядкування, в першу чергу, земель сільськогосподарського призначення - ріллі, пасовищ тощо. Це було свідченням високого розуміння ролі землі як головного засобу виробництва у сільському господарстві. На ці аспекти звертаємо увагу тому, що без їх врахування неможливо всебічно оцінити реалії української дійсності, батьківського почуття любові до землі.
Але ця реформа не була впроваджена в життя, оскільки польська армія в середині липня 1919 року тимчасово окупувала всю територію Галичини і запровадила нові порядки на її теренах. Тимчасовість окупації пов'язана з тим, що Польща не отримала повних прав на Східну Галичину, оскільки згідно зі ст. 91 Сен-Жерменського договору, підписаного між державами Антанти, з одного боку, та Австрією - з другого, суверенні права на Східну Галичину поки що залишились у руках Антанти.
Правда, спроба здійснення намірів Польщі щодо окупації Східної Галичини все-таки вдалася. Це суттєво вплинуло насамперед на те, що 26 вересня 1922 р. польський сейм прийняв Закон "Про воєводську автономію у Східній Галичині". Трохи пізніше, 14 березня 1923 р., Антанта визнала Східну Галичину за Польщею.
Такий поворот справ призвів до втрати сенсу існування української влади ЗУНР. Було розпущено уряд, всі інші органи й установи, дипломатичні представництва й місії ЗУНР. Тому, перш ніж приступити до перетворень, вигідних Польщі, розпорядженням Ради Міністрів у Варшаві 1 вересня 1919 р. було запроваджено порядок, який регламентував, що купівля дідичівської землі затверджується Головним земельним урядом. З цією метою ліквідовано в Галичині в 1920 р. повітові комісії з питань обігу земельних ділянок. Певна річ, це було зроблено з тією метою, щоб не допустити переходу дідичівської землі в непольські руки. В руслі зацікавленості землями Галичини від середини вересня 1919 р. і до кінця червня 1920 р. було сколонізовано майже 69 тис. га землі, на яких осіли 12 тис. родин, або 60 тис. людей, з етнографічної Польщі (від Вислока на Захід) [142]. Пізніше ці процеси відбувалися ще більш інтенсивно. Тому цілком (розуміло, щоб відвернути селян від боротьби за експропріацію поміщицького землеволодіння, польська влада робила різні спроби заспокоїти і підкупити селянство Галичини обіцянками передачі їм частини поміщицької землі. Головною умовою при цьому була передача тієї частини землі, яка мала гірші властивості (мочарі, кущі тощо), раціоналізувавши свої землеволодіння. Польські правлячі кола всякими силами намагалися зберегти великі землеволодіння. Тому не випадково в програмах деяких буржуазних партій ідея парцеляції землі підтримувалась, але виключно за рахунок державних земель. Ними засуджувався примусовий викуп землі у поміщиків. Інші партії, навпаки, висували вимогу примусової конфіскації панських земель, але за умови, як вони стверджували, справедливої ціпи, встановленої сеймом.
Польський уряд значною мірою недооцінював боротьбу селян за землю, а тим часом хвиля незадоволення селян зростала. Гострота класової боротьби на селі була настільки велика, що навіть поміщики боялись заперечувати здійснення земельної реформи. Однак в кулуарах вони поли розмову про збільшення своїх землеволодінь мінімум до 800-1000 моргів і великий викуп »а відчужену землю. У свою чергу, духовенство виступало проти відчуження земель церкви, монастирів та ін. Тому основні засади, принципи, напрями проведення земельної реформи гаряче розглядались у сеймі. В результаті цього 10 липня 1919 р. більшістю голосів лівих партій було ч хвалено проект "Основ земельної реформи", який передбачав створення "сильних, здорових і здатних до інтенсивного виробництва селянських господарств, що ґрунтуються на приватній власності" [260, с. 29].
Проект земельної реформи виявився привабливим і для поміщиків, оскільки парцеляція повинна була здійснюватись у першу чергу за рахунок державних земель, невжитків тощо, і аж нарешті - за рахунок поміщицьких земель.
Але, на жаль, цей проект виявився безсилим, оскільки не мав сили Закону і нікого ні до чого не зобов'язував. Це була не більш ніж ілюзія про полегшення соціального та економічного стану селян. Щоб врятувати ситуацію, Польський сейм 17 грудня 1920 р. прийняв Закон, який передбачав збільшення кількості землі, що підлягала парцеляції та осадництву через викуп за половину середньоринкової ціни поміщицької і церковної землі, що перевищувала встановлені на той час норми. Державний парцеляційний фонд переходив у розпорядження Головного земельного управління. Загальне ж управління, спрямоване на виконання земельної реформи, покладалось на міністра аграрних реформ, а на місцях - окружних і повітових земельних управлінь та комісій.
Наскільки широкого розмаху набувають процеси парцеляції землі, свідчать дані літературних джерел [13, с. 17] (табл. 3.14).
Як бачимо, найбільш пожвавленим процес парцеляції був у період до 1930 р. включно, коли було розпарцельовано 1,9 млн. га земель. Тільки на території Стрийського повіту до 1930 р. було розпарцельовано 1630 га поміщицьких і церковних земель, з яких 819 га перейшло до 130 новостворених "самостійних здорових господарств", що були "зразками" землеробської культури в околиці. Водночас у Жидачівському повіті було розпарцельовано 13 маєтків площею 3106 га, в результаті чого створено 127 нових "здорових господарств" польських колоністів на площі 800 га, 420 місцевих заможних селян докупили 2300 га. У Турківському повіті 17 новостворених багатих господарств придбали по 14 га землі [59].
Шляхом парцеляції великої земельної власності створювалися зразкові землекористування фермерського типу. За 17 років (1919-1935 рр.) у Галичині було організовано 459 типових капіталістичних підприємств на площі 13568 га, або в середньому по ЗО га на господарство [56].
За 1931-1938 рр. розпарцельовано 728 тис. га земель. У цілому за згадуваний період розпарцельовано понад 2,6 млн. га земель "великої"" земельної власності. Водночас із створенням нових самостійних землекористувань земельна реформа передбачала сусідську парцеляцію, тобто "прирізку" до дуже малих землекористувань. На кінець 1936 року у Галичині 136432 селянські двори придбали 180,1 тис. га прирізок [56], або в середньому 1,3 га на господарство, що врешті-решт особливо не вирішувало селянської проблеми. Той незначний фонд прирізок, який був виділений польським урядом, не міг задовольнити потреб бажаючих розширити своє господарство. У цьому зв'язку варто навести статистичні дані Міністерства сільського господарства й аграрних реформ Польщі про
Таблиця 3.15
Розподіл землекористувань за площею
|
Воєводство |
Загальна к-ть землекористувань |
Кількість землекористувань за площею, га |
|||||||||||
|
0-2 |
2-5 |
5-20 |
20-100 |
Понад 100 |
Без ріллі |
||||||||
|
К-ть |
% |
К-ть |
% |
К-ть |
% |
К-ть |
% |
К-ть |
% |
К-ть |
% |
||
|
Львівське |
394515 |
222132 |
56,1 |
134601 |
34,4 |
34464 |
8,7 |
1661 |
0,4 |
1100 |
0,3 |
557 |
0.1 |
|
Станіславське |
236998 |
167928 |
70,9 |
52177 |
22,0 |
14759 |
6,3 |
1261 |
0,5 |
531 |
0,2 |
342 |
0,1 |
|
Тернопільське |
251513 |
144178 |
57,3 |
75765 |
30,1 |
28965 |
11,5 |
1438 |
0,6 |
889 |
0,4 |
278 |
01 |
|
Всього |
883026 |
534238 |
60,5 |
262543 |
29,8 |
78188 |
8,8 |
4360 |
0,5 |
2520 |
0,3 |
1177 |
0,1 |
|
|
Категорії селян, які придбали такі прирізки в результаті сусідської парцеляції [181, с. 107]. Так, за 1919-1935 рр. в Галичині докупили землю 8726 багатоземельних селян. Але малоземельних покупців налічувалось майже 131 тис. чол., або у 15 разів більше. Крім того, з парцеляційного фонду отримали землю 21 тис. чол., які були зовсім безземельні. Сюди відносяться як різного роду чиновники, торговці, так і батраки, люди, які ніколи не займались землеробством (промислові робітники, ремісники). Розміри їх земельних ділянок здебільшого не перевищували одного гектара і служили для більшості з них додатковим джерелом існування.
На перший погляд, можливість отримання земельних ділянок у власність була доброю ознакою розвитку селянського землекористування, але, придбавши земельні ділянки "карликових" розмірів, селяни опинились на межі банкрутства. Вони неспроможні були заплатити податки за землю, здійснити сплати відсотків за отримання грошей для купівлі землі, в результаті чого земля стала обтяженою боргами. Тому лише за один рік (1933-1934) 89117 чоловік позбулися своїх землекористувань [58].
При цьому треба зазначити, що колоністи, володіючи великими польовими масивами, сплачували у 2-3 рази менші податки. Свої господарства вони перетворили у технічно забезпечені підприємства з високими агротехнологіями.
З економічної точки зору середній розмір селянської земельної парцели, який складав навіть і 5 га, на той час вважався нежиттєздатною площею. Однак наведені в табл. 15 дані свідчать, що земельні ділянки площею від 2 до 5 га складають лише 29,8 відсотка всіх господарств Галичини. В основному ж тут поширені ділянки площею до 2 га - 60,5 відсотка всіх господарств краю [267]. А в Станіславському воєводстві кількість землекористувань розміром менше 2 га складає аж 70,9 відсотка.
Треба сказати, що землекористування площею від 5 до 20 га складали 8,8 відсотка, від 20 до 100 га - 0,5, більше 100 га - 0,3 відсотка (табл. 3.15).
Кількість землекористувань у тій чи іншій групі ще не дає повної уяви про стан земельних відносин у Галичині. Найповніше таку відповідь можна отримати, враховуючи факт, скільки землі знаходиться в окремих групах.
З табл. 3.15 видно, що група землекористувань, яка має до 2 га землі, складає лише 13,5 відсотка загальної площі землі. Проте поміщицькі землекористування, площа яких більше 100 га, складаючи 0,3% в структурі всіх землекористувань, мають 39,3% всієї землі. Отже, земельне питання в Галичині залишилось дуже болючим. Тому потрібно було шукати шляхи укрупнення дрібних селянських землекористувань. Але розширити площу селянських землекористувань польський уряд не стільки не знаходив можливості, скільки не хотів цим займатися. Адже одних невжитків було майже вдвічі більше, ніж панських земель. Однак зробити селянина підприємливим, створити йому умови для економічної активності можна тільки тоді, коли він матиме значно більші розміри своєї земельної ділянки. Відомий аграрник-економіст того часу дуже вдало зауважив, що в силі селянського стану - сила і майбутнє нації. Далі він зазначає: "Наша земля широка і багата, вона могла б прогодувати вдвічі більше людей, як тепер, але біда в тому, що вона "не добре розділена" [221].
Свої економічні погляди уряд грунтував на тому, що якщо українські селяни не докуплять дідичівської землі, то вони не зможуть розраховувати ані на заробітки у польських панів, ані виїхати на сезонну роботу за кордон через відсутність грошей.
Повніше виклав реальну дійсність того часу польський професор Станіслав Грабський, який зазначив: "Аграрна реформа є з політичного стану безоглядно конечна, щоб на Сході (тобто Галичині. - Авт.) зріс процент польського населення. Потрібна вона й тому, щоби середній стан, який витвориться по селах, витворив середній стан по містах і спольщив їх" [141, с. 18].
Як бачимо, польські поміщики ставили питання таким чином, щоб українські селяни купували в них землю за гроші, тобто задовольняли свої "доларові інтереси". Але траплялось дуже часто, коли селяни купували землю від польських колоністів, які заборгувались перед державою. Цей шлях придбання землі був значно простіший, оскільки не вимагав дозволу влади, за винятком прикордонних повітів, у яких на купівлю будь-якої нерухомості потрібно було отримати дозвіл влади на основі Закону 1938 р. "Про охорону кордонів".
Таблиця 3.16
|
Структура земельних угідь країн Західної Європії в 1928 р. |
|||||
|
Країна |
Загальна площа, тис. га |
Орні землі |
Природні кормові угіддя |
Ліс 19,2 27,2 59,9 |
Інші землі 19,1 11,6 28,8 |
|
Франція Німеччина |
54,405 46,859 |
40,8 44,1 0 1 |
20,9 17,1 2,2 |
||
|
І Іольща Італія |
37,015 31,014 |
49,0 42,1 |
17,2 22,3 138 |
21,7 16,0 24,5 |
12,1 19,6 18,5 |
|
Румунія Югославія |
24,849 |
26,0 |
17,6 |
30,5 33,1 11,7 37,4 31.4 |
25,9 |
|
Чехословаччина |
14,036 |
42,7 |
18,0 |
10,6 11,9 |
|
|
Угорщина |
9,296 |
59,6 |
18,1 |
||
|
Австрія |
8,383 |
23,1 |
27,6 |
||
|
Данія |
4,293 |
61,4 |
7,2 |
На основі літературних джерел [219, с. 6, ЗХ] нами досліджено, що сільськогосподарська освоєність території в 1929 р. складала 68,8%, її тому числі ріллі - 49,8%; сади і городи - 1,8%; кормові угіддя -17,2%. Розораність сільськогосподарських угідь складала 72,4%, а в окремих воєводствах, як, наприклад, Тернопільському, розораність сягала майже 80%. З цього випливає висновок, що сільськогосподарська освоєність території, структура сільськогосподарських угідь початку XX ст. в загальних рисах не відрізняється від структури земельних угідь початку XXI ст.
Значну площу території Галичини займали ліси. Питома вага їх складала 20,2 відсотка. Як бачимо, процес управління земельними ресурсами був спрямований на розширення площі орних земель, оскільки останні для селянина були основою виживання.
Правда, повніше проаналізувати використання земель можна на основі порівняння структури земельних угідь з іншими країнами світу (табл. 3.16) [266].
Як бачимо, в таких країнах, як Німеччина, Польща, Угорщина, Швеція, Чехословаччина, Румунія, розораність сільськогосподарських угідь аналогічна розораності Галичини. Дещо нижчий коефіцієнт розораності у Франції, Італії, Данії, Австрії - відповідно 66,1; 65,2; 60,9; 44,4 відсотка. Це свідчить про те, що в 20-х роках минулого століття в Європі мало місце розширення площі орних земель за рахунок кормових угідь. Це, очевидно, спричинило нарощування обсягів виробництва продовольчих культур з метою досягнення продовольчої безпеки.
Досліджуючи проблеми землекористування, ми виявили надзвичайно цікаву закономірність: чим більший розмір землекористувань, тим менша питома вага ріллі в загальній площі, і навпаки - чим менший розмір землекористувань, тим більша питома вага ріллі, про що свідчать табл. 3.17, 3.18. Це пояснюється тим, що в Галичині переважав тваринницький напрямок розвитку сільського господарства.
Чим викликана така відмінність у структурі земельних угідь? У першу чергу тим, що селянська земля, тобто та земля, розмір якої менше 50 га, представлена передусім орними землями. Після орних земель важливе місце в рейтинговому порядку посідають сіножаті. У панських землекористуваннях, розмір яких був, як правило, більше 50 га, частка орних земель була у 2-4 рази менша. Це спричинено тим, що в структурі цих земель знаходились, у першу чергу, великі площі лісів, сіножатей. Розглянемо коротко з теоретичного і практичного погляду проблему використання орних земель Галичини. Так, історична довідка [219, с. 57] свідчить, що в 1927-1928 рр., 1928-1929 рр. з кожної тисячі гектарів ріллі в середньому 50-60 га не оброблялось, а це вважалось ознакою недбайливого господарювання. Причому у поміщицьких земле користуваннях орних земель не оброблялось у 1,5-2 рази більше (75-90 га). На землях державної форми власності на 1000 га припадало ще більше необроблюваних орних земель - 160-170 га. Але чи це дійсно ознака неефективного землекористування? А може, сьогодні і нам потрібно частину орних земель використовувати в системі чорного або зайнятого пару? Адже нині в країнах Європейської спільноти існує закон, який регламентує вилучення з економічного обороту до 10-13 відсотків сільськогосподарських земель з метою збереження родючості грунту.
Компенсація в різниці недоотриманого очікуваного доходу сільськогосподарським виробникам здійснюється урядом кожної з країн.
Аналіз використання орних земель свідчить, що за останні 50 років урізноманітнився асортимент сільськогосподарських культур. Основними культурами з групи зернових, які того часу вирощували, були: пшениця, жито, ячмінь, овес, гречка, просо, кукурудза та ін. З групи просапних культур вирощували в основному картоплю, цукрові буряки. Крім цього, в Галичині вирощували горох, квасолю, вику, боби, люпин, конюшину. Коли йдеться про вирощування льону, конопель, тютюну, хмелю, цикорію, то ці культури хоч і вирощувались, але на незначних площах. Так, площа посіву льону складала приблизно 0,5-0,6 відсотка ріллі, конопель - 0,3-0,4 відсотка. Літературні джерела стверджують, що урожайність основних зернових культур була зовсім не високою (табл. 3.19) [219, с. 71].
Отже, простежується певна закономірність, яка свідчить, що за 20-річний період (1909-1929 рр.) урожайність культур мала тенденцію до зменшення. Причин цьому є багато, а саме: низька культура землеробства, відсутність урожайних сортів зернових та ін.
ТаблицяЗ.17
Структура земельних угідь у 1929 р. (при розмірі землекористувань більше 50 га)
|
Воєводство |
Загальна площа, % |
Орні землі |
Сіножаті |
Пасовища |
Ліс |
Сади, городи |
Інші землі |
|
Львівське |
100,0 |
23,9 |
8,0 |
4,0 |
60,3 |
0,6 |
3,2 |
|
Станіславське |
100,0 |
15,6 |
5,5 |
15,0 |
60,3 |
0,4 |
3,2 |
|
Тернопільське |
100,0 |
42,0 |
5,3 |
5,5 |
41,8 |
1,0 |
4,4 |
Таблиця 3.18
Структура земельних угідь у 1929 р. (при розмірі землекористувань менше 50 га)
|
Воєводство |
Загальна площа, % |
Орні землі |
Сіножаті |
Пасовища |
Ліс |
Сади, городи |
Інші землі |
|
Львівське |
100,0 |
73,3 |
11,4 |
4,2 |
3,9 |
2,3 |
4,9 |
|
Станіславське |
100,0 |
59,4 |
20,6 |
7,4 |
5,3 |
2,8 |
4,5 |
|
Тернопільське |
100,0 |
82,6 |
6,3 |
1,2 |
3,1 |
3,5 |
3,3 |
Таблиця 3.19
Урожайність зернових культур, ц/га
|
Воєводство |
Пшениця |
Жито |
Ячмінь |
Овес |
||||
|
1909-1913 рр. |
1925-1929 рр. |
1909-1913 рр. |
1925-1929 рр. |
1909-1913 рр. |
1925-1929 рр. |
1909-1913 рр. |
1925-1929 рр. |
|
|
Львівське |
12,3 |
9,3 |
11,7 |
8,9 |
11,6 |
9,0 |
11,0 |
9,0 |
|
Станіславське |
11,3 |
10,0 |
10,9 |
10,2 |
11,2 |
9,2 |
9,7 |
8,7 |
|
Тернопільське |
11,9 |
10,5 |
11,7 |
10,5 |
11,4 |
10,2 |
11,7 |
10,4 |
Не вдаючись до детального аналізу урожайності зернових культур у світі, треба зазначити, що в Німеччині, Великобританії, Чехословаччині урожайність зернових культур була вдвічі більша, а в Австралії, Аргентині, Радянському Союзі у 1,5-2 рази нижча від урожайності в Галичині. Але це викликано, в першу чергу, екстенсивним веденням сільського господарства на великих просторах цих країн.
Певний інтерес становить урожайність картоплі і цукрових буряків. Так, урожайність картоплі в середньому за п'ятирічний період (1909-1913 рр.) складала понад 114 ц/га. Правда, за період 1925-1929 рр. її урожайність була лише 105 ц/га. Аналогічно цукрові буряки в період 1909-1913 рр. досягали урожайності більше 200 ц/га, а в 1925-1929 рр. щорічна врожайність цієї культури вже була дещо нижча і складала трохи більше 185 ц/га.
Однак, починаючи від 1930 р., коли світовий ринок почав заповнюватися тростинним цукром, виробництво цукрових буряків значно зменшилось. Загальний аналіз виробництва цукрових буряків засвідчив, що площа їх посіву в Галичині у 1932 р. зменшилася вдвічі порівняно з 1925-1929 рр. Це помітно вплинуло на зменшення валового виробництва. Якщо щорічне виробництво цукрових буряків за період 1925-1929 рр. складало 3609,2 тис. ц, то у 1932 р. - тільки 1984,1 тис. ц, тобто зменшилось майже у два рази.
У табл. 3.20 поміщена інформація про виробництво цукрових буряків у світових масштабах.
Подані дані в цілому засвідчують тенденцію до нарощування у країнах світу. Звичайно, досягнення такої врожайності є переконливим аргументом на • користь того, що використання земельних ресурсів у той час було інтенсивним. Адже нині в цілому в Україні середня врожайність цукрових буряків ледве сягає 190 ц/га. Це при тому, що сьогодні на полях працюють потужні технічні засоби, використовуються засоби захисту рослин від бур'янів і шкідників. Як бачимо, є потреба глибоко задуматись над проблемами використання землі як у Галичині, так і в Україні в цілому.
Велике значення в економічній політиці Галичини надавалось лісам. Вони були основою деревообробної промисловості, додаткових доходів для селянина (збирання ягід, грибів тощо), основою поповнення бюджету селянських родин. Ліс був джерелом забезпечення селян паливним матеріалом. Причому земельні відносини того часу були спрямовані на формування державної і недержавної форм власності на ліси, про що свідчить табл. 3.21 [265].
З наведеної таблиці видно, що значно більша частина лісів перебувала у недержавній формі власності. Причому на теренах Тернопільщини всі ліси знаходились у недержавній власності.
Однак найсильнішою ознакою економічного життя селян краю був розподіл недержавних лісів між групами землеволодіння (табл. 3.22).
Таблиця 3,20 Урожайність цукрових буряків країн світу [269
|
Урожайність, ц/га |
||
|
1909-1913 рр. |
1932 р. |
|
|
Бельгія |
275 |
282 |
|
Болгарія |
129 |
200 |
|
Великобританія |
- |
196 |
|
Голландія |
306 |
393 |
|
Данія |
299 |
326 |
|
Іспанія |
242 |
219 |
|
СІЛА |
225 |
262 |
|
Італія |
336 |
297 |
|
Німеччина |
300 |
276 |
|
Польща |
245 |
205 |
|
Румунія |
206 |
- |
|
Швейцарія |
413 |
470 |
|
Швеція |
307 |
333 |
|
Франція |
239 |
281 |
|
Чехословаччина |
- |
252 |
|
Угорщина |
254 |
191 |
|
Югославія |
195 |
- |
Таблиця 3.21 Розподіл земель за формами власності
|
Воєводство |
Загальна площа, га |
В тому числі |
|||
|
Державна власність |
Недержавна власність |
||||
|
Га |
% |
Га |
% |
||
|
Львівське |
603,924 |
25986 |
4,3 |
577938 |
95,7 |
|
Станіславське |
554,885 |
246565 |
49,3 |
308320 |
50,7 |
|
Тернопільське |
248,645 |
- |
- |
248645 |
100,0 |
ТаблицяЗ.22
Розподіл недержавних лісів, га [219, с. 222]
|
Воєводство |
Недержавні ліси |
|||||
|
Власність церкви |
Інша громадська власність |
Приватна власність |
||||
|
В загальному |
Велика |
Мала |
Спільні землі |
|||
|
Львівське |
23969 |
8822 |
545147 |
476780 |
30011 |
38356 |
|
Станіславське |
33964 |
25633 |
248723 |
197134 |
25415 |
26174 |
|
Тернопільське |
12472 |
6838 |
229335 |
203860 |
12282 |
13193 |
|
Всього |
70405 |
31293 |
1023205 |
877774 |
67708 |
77723 |
Наведені в таблиці цифри свідчать, що 94,3 відсотка лісів перебувало у приватній власності, тільки 5,7 відсотка - у державній власності, причому великовласницькі ліси становили 85,8 відсотка лісів приватної власності. Це ще раз свідчить, що селяни залишились осторонь при розподілі лісів за формами власності. Це і стало причиною прохання отримати сервітути на право користування панськими лісами з метою випасання в лісі худоби, збирання ягід тощо, щоб хоч як-небудь втримати домашнє господарство.
Отже, розглядаючи становище галицького селянства, можна зробити висновок, що земельна реформа цього краю зовсім не поліпшила земельних відносин, не поліпшила життя селян. Однак хід історичних подій вніс свої корективи в доктрини святості Польщі. Окупація Галичини радянськими військами у вересні 1939 р. і прилучення її до складу СРСР принесли новий виток змін у земельній політиці. Велику земельну власність, церковні і монастирські землі було націоналізовано. Коли в краї почали створюватись колгоспи і радгоспи, в них було запроваджено, по суті, нове кріпацтво. Селян, які мали велику власність, вивезли за Урал, німецьких колоністів ще з австрійських часів відправлено до Німеччини. Радянська влада вивільнену землю передала у тимчасове користування місцевим селянам. Однак всі плани радянської влади щодо земельних перетворень у Галичині були зруйновані, оскільки влітку 1941 р. цей край окупувала фашистська Німеччина. Вона зупини ла процес націоналізації великої земельної власності, церковної та монастирської землі, яку вважали за німецьку державну власність. На фільварках запроваджено примусовий обробіток землі місцевим населенням. Селянську дрібну власність було залишено поза увагою пильного ока німців, хоча при цьому було заборонено здійснювати трансакції з земельними ділянками (купівля, продаж, обмін, застава, дарування та ін.). За використання землі на селян були покладені великі земельні податки та інші платежі: частково продуктами землеробства, а частково - грішми. Доба німецької окупації в Галичині відрізняється масовим винищенням людей, руйнуванням господарства. Як Бачимо, на теренах Галичини проводилась політика в інтересах німецького народу.
Проте влітку 1944 р., після звільнення краю від німецьких окупантів, Галичина в складі Радянської України починає активізувати процес свого відродження, виражати надію та сподівання на кращу долю людей. Та цим надіям не судилося здійснитися. В Галичині, як і на всіх західноукраїнських землях, які увійшли в УРСР у складі СРСР, сталінський режим взяв курс на варварську колективізацію сільськогосподарського виробництва, конфіскацію землі і майна справжніх господарів на землі, який лякав жахливим змістом "революційних перетворень". І український селянин засвоював ці поняття не на уроках політекономії, а на дуже гіркому власному досвіді.
3.10. Особливості управління земельними ресурсами в Україні (1917 р. - кінець 30-х років XX ст.)
Складний і суперечливий етап у системі управління земельними ресурсами ознаменувала національно-демократична революція 1917 р. Після повалення царського самодержавства в результаті Лютневої революції в країні встановилось двовладдя - Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів і Тимчасового буржуазного уряду: власне, між ними від лютого до жовтня 1917 р. велась гостра боротьба із земельного питання.
Це було викликано тим, що хоч уряд і видав цілу низку гуманних законодавчих актів, проте обійшов мовчанкою проблеми землекористування. Саме тому безземельні і малоземельні селяни не хотіли миритися з політикою уряду і повсюдно, не чекаючи вказівки "згори", захоплювали поміщицькі землі, нерухоме і рухоме майно з наступним поділом між собою. Навіть каральні заходи уряду вже не змогли зупинити процес захоплення поміщицьких землеволодінь.
Вже на початку 1917 р. селяни України заволоділи землею, площа якої перевищувала у чотири рази володіння інших категорій власників землі. В руках селян було сконцентровано майже 90 відсотків орних земель, зайнятих посівами сільськогосподарських культур.
- За таких умов уряд змушений був піти на поступки селянам. 1 вже 11 березня уряд ухвали в постанову про заборону землеволодіння і землекористування іноземних підданих, які воювали проти Росії. Через день (12 березня) уряд заявив, що забирає землі у казни, які належали царю Миколі II. 16 березня 1917 р. видано таке ж розпорядження і щодо удільних земель. Через деякий час Міністерство землеробства оголосило про підготовку до земельної реформи. У зв'язку з цим 21 квітня починають створюватися земельні комітети, які займаються збором інформації про наявність землі, складанням списків землевласників, вивченням форм землекористування і землеволодіння тощо. Уряд, меншовики та есери, політику якого вони підтримували, намагались переконати селян чекати вирішення земельного питання Установчими зборами. Більшовики ж, навпаки, наголошували, що селяни повинні "брати" землю негайно і робити земельні перетворення, не дочікуючись Установчих зборів, їх програма передбачала:
1. Конфіскацію всіх поміщицьких і селянських земель, з наступною передачею їх у тимчасове розпорядження окремим господарям.
2. Націоналізацію всіх земель з наданням повноважень щодо розпоряджання землею місцевим радам батрацьких і селянських депутатів.
Тому не випадково, що Центральна рада (вищий законодавчий орган Української Народної Республіки), основний склад якої становили політичні партії соціалістичного спрямування, проголосила скасування інституту приватної власності на землю, пропонуючи йти до "соціалізації землі", тобто зрівняльного розподілу приватновласницької землі за "трудовою нормою". Законодавче закріплення більшовицької концепції земельної революції - усуспільнення землі, створення комун, радгоспів та інших колективних форм господарювання на землі - знайшло своє відображення в Декреті про землю, виголошеному II Всеросійським з'їздом рад наприкінці жовтня 1917 р.
Це означало не що інше, як безцеремонне пограбування селян, які отримали землю у приватну власність у попередні роки. Земельні комітети очолили руйнацію зразкових поміщицьких землеволодінь. До Центральної ради "посилались" одна за одною скарги поміщиків. В кінці 1917 р. таких скарг надійшло тільки від поміщиків Волині і Поділля майже 430. Проте 8-ма сесія Центральної ради, ухваливши рішення фракції есерів (основних ідеологів соціалізації), мері.1 креслила будь-які сподівання на відхилення ш І курсу соціалізації. Недалекоглядна земельна політика призвела до того, що Центральна рада 18 січня 1918 р. все-таки ухвалила земельний проект, який було опубліковано ЗО січня у "Віснику Ради міністрів УНР" під назвою "Тимчасовий земельний закон".
Проте коли 29 квітня 1918 р. на з'їзді хліборобів було обрано нового лідера української держави - гетьмана Павла Скоропадського (квітень-грудень 1918 р.), соціалізація не знайшла свого поширення. Знову почала відроджуватись приватна власність на землю. Зробивши належний заслін соціалізації, він видав "Грамоту до всього українського народу", якою скасував закони Центральної ради. Земля знову стає товаром: її дозволяється купувати, продавати, відчужувати у великих землевласників за відповідну ціну з метою наділення земельними ділянками малоземельних селян.
Гетьман Скоропадський намагався продовжити справу, розпочату Столипіним: виділення хуторів і відрубів, забезпечення малоземельних землею за рахунок великих землевласників. Проте соціалістичні ідеї пустили глибокі корені в українському селі, особливо серед малоземельних. Дуже шкода, що було проігноровано попередній досвід приватизації. Тим часом на І Всеукраїнському з'їзді економістів і статистів, який відбувся 3-4 листопада 1918 р., йшлося про ліквідацію приватної власності на землю, запровадження трудової норми, організацію створення єдиного державного земельного фонду.
Але в грудні 1918 р. революційні війська на чолі з Є. Коновальцем, захопивши Київ, змусили Павла Скоропадського зректися посади глави держави. Натомість виникає Директорія УНР, яку очолив В. Винниченко.
Директорія ухвалила два земельні Закони: "Закон про наділення землею малоземельних та безземельних" і "Закон про додаткове наділення землею козаків української народної республіканської армії", які набрали чинності у січні 1919 р. Цими законами приватна власність скасовувалась і земля ставала "добром народу". Землекористування, що мали площу не більше 15 десятин, залишались за селянами без будь-яких змін. Козаки української армії додатково отримували по дві десятини, а по завершенні військових дій - ще й дві тисячі гривень цільового безкоштовного кредиту [114]. Земля у випадку смерті козака передавалась у спадок дітям.
Широким фронтом соціалізація на селі розвивається з весни 1919 р. У земельні відділи було надіслано "Інструкцію про розподіл земель у тимчасове зрівняльне користування". На основі поміщицьких маєтків, які відрізнялись високою культурою аграрного виробництва, створювались радгоспи. Інші землі підлягали розподілу між малоземельними і безземельними. В основу розрахунку площі наділів до уваги бралась кількість душ у сім'ї.
З прийняттям 5 лютого 1920 р. Закону про землю остаточно було покінчено з приватною формою власності на землю, а колишніх господарів примусили покинути свої економії. Земельним органам доводилось виконувати надзвичайно великий обсяг робіт з перерозподілу землі між селянами, який тривав упродовж двадцяти років. У своїй роботі вони керувались, крім раніше згадуваних нормативних документів, "Інструкцією про застосування Закону про землю та про порядок здійснення роботи по соціалістичному землевпорядкуванню на Україні" та Земельним кодексом (1922 р.).
За шість років (1917-1923 рр.) земельні органи конфіскували в селян понад чотири мільйони десятин землі. Майже 10 відсотків селянських господарств, тобто близько 500 тис. селянських дворів, зазнали процедури "вилучення лишків". З конфіскованої площі селяни отримали в середньому по 3,7 десятини на двір, у тому числі на Правобережжі - 2 десятини, на Поліссі - 2,7 десятини, на Лівобережжі і в Степу відповідно 2 і 6 десятин [114].
Форми землекористування були різні: громадська, ділянкова у вигляді посмужних наділів, відрубна, хутірна та колективна (комуни, артілі, тсози). Варто зазначити, що ділянково-посмужна форма землекористування складала 62 відсотки, відрубна - 7, хутірна, громадська і колективна відповідно 3; 27 і 1 відсоток. До речі, до революції хутори становили 17 відсотків селянських землекористувань [114].
Внаслідок земельної революції було зруйновано структуру сільськогосподарського виробництва в Україні. Такі перетворення призвели до зменшення валового збору зернових майже на третину. Ліквідація поміщицьких землеволодінь призвела до скорочення зернових культур на 220-250 млн. пудів, цукру - з 85,3 млн. пудів (у1914-1915 рр.) до 4 млн. пудів у 1919-1920 рр. Посівні площі зменшились з 20 млн. десятин (у 1916 р.) до 16,3 млн. десятин (у 1921 р.).
Як Бачимо, сільське господарство, виснажене більшовицькими експериментами, зазнало глибокої кризи. Така антинародна політика, а також літня засуха 1920 р. призвели до голоду в країні. Потрібно було шукати шляхи виходу з кризи. Тому запровадження нової економічної політики (НЕП), на відміну від політики "воєнного комунізму", повинно було врятувати економіку країни від повного розвалу. Головна увага в новій економічній політиці приділялась заходам щодо піднесення продуктивності аграрного сектора, в тому числі землекористування, на основі зацікавленості селянина в результатах своєї праці. З цією метою в країні було вирішено запровадити натуральний податок, який був би значно менший від продрозверстки. Бідніші селяни повністю звільнялись від оподаткування. На 1923-1924 і наступні роки був запроваджений єдиний сільськогосподарський податок.
Після проведення грошової реформи (1924 р.), яка зміцнила грошову систему, оподаткування здійснювалось, головно, у грошовій формі. Працюючи в нових умовах, селяни почали швидко підвищувати продуктивність праці і землі. У 1927 р. в Україні обробляли на 10 відсотків більше землі, ніж у 1913 р., а виробництво зерна досягло довоєнного рівня [105, с. 617].
Проте в кінці 20-х років Сталін розчерком пера скасував нову економічну політику. Потрібно було шукати інші важелі управління сільським господарством. "Вождь народів" бачив вихід із кризи у суцільній колективізації сільського господарства, щоб заходами позаекономічного примусу заставити хліборобів сплачувати своєрідну данину на розвиток інших галузей народного господарства. Певна річ, досягти цієї умови можна було тільки у випадку насильного об'єднання селян у колективні господарства. І хоч колективізація викликала невдоволення серед селян, вона все ж таки розпочалась у 1929 р. При цьому темпи колективізації швидко зростали. Якщо станом на 20 січня 1930 р. в Україні було колективізовано 15,4 відсотка селянських господарств, то на перше березня того ж року, тобто через півтора місяця, - вже 62,8 відсотка, а 1934 р. був оголошений роком завершення колективізації в Україні.
Ці факти говорять про те, що велика відповідальність покладалась на земельні органи щодо створення оптимальних просторових умов колективних господарств, закріплення меж в натурі тощо. Шляхом землевпорядних заходів як функції управління земельними ресурсами здійснювалось укрупнення одноосібних і дрібних колективних господарств. До речі, в українських селах близько 70 відсотків товариств із спільним обробітком землі мали площу, меншу 75 десяти. Водночас вважалось, що колгосп доцільно створювати за умови, якщо площа його землекористування складатиме не менше 150 десятин у степовій і не менше 100 десятин у лісостеповій зонах.
Важливого значення в системі управління земельними ресурсами надавалось внутрігосподарському землевпорядкуванню, за якого вирішувались питання розміщення виробничих центрів, земельних масивів бригад, встановлення складу земельних угідь, створення системи сівозмін та впорядкування їх територій, організації створення багаторічних насаджень тощо з метою підвищення врожайності сільськогосподарських культур і продуктивності праці, зниження собівартості продукції. Роботи щодо внутрігосподарського землевпорядкування розгорнулись на великих площах. До початку Великої Вітчизняної війни сівозміни були запроваджені майже в 40 тис. колгоспів. Розвивалось і землевпорядкування радгоспів. При цьому проекти внутрігосподарського землевпорядкування складались у два етапи - на "ескізному", а пізніше і "технічному" рівнях.
Значна частина земель, які були у користуванні колгоспів, на правах вторинного землекористування передавалась у користування колгоспникам для виробництва продуктів, необхідних для задоволення потреб сім'ї. Згідно із Статутом (1935 р.) кожному селянину дозволялось мати присадибну ділянку розміром від 0,25 до 0,5 га і лише в окремих випадках - 1 га. Треба сказати, що держава, яка тримала курс на відмирання підсобного господарства, не виробляла для нього малогабаритної техніки.
Законом про сільськогосподарський податок від 1 вересня 1939 р. було встановлено прогресивний прибутковий податок з присадибних ділянок замість податків, які селяни платили з доходів, отриманих на трудодень. Це було спричинено тим, що доходи на трудодні були дуже мізерними, звідси й невеликий податок. Оскільки господарство на присадибних ділянках виявилось більш ефективним, то й податок з них був значно більший.
Командно-бюрократична система постійно була "в пошуках новацій", про що свідчить факт трансформації колгоспів у радгоспи під виглядом кращої організації праці. 1 треба сказати, що така трансформація, коли селянина було переведено із статусу колгоспника в статус робітника, остаточно відірвала його від землі.
Земельними органами як апаратом "репресивної машини" Сталіна напередодні другої світової війни почали здійснюватися заходи щодо ліквідації хутірських землекористувань з наступним переселенням селян-хуторян у колгоспні села. І "успіхи", досягнуті сталінськими надзвичайними методами проведення суцільної колективізації на селі, значною мірою "завдячують" системі управління земельними ресурсами.
Отже, можна зробити висновок: реалізувати земельну політику держави, навіть в умовах командно-бюрократичної системи управління економікою, можна тільки завдяки функціонуванню системи управління земельними ресурсами, яка б опиралась на законодавче і нормативно-методичне забезпечення, враховувала економічні закони розвитку природи і суспільства.
3.11. Управління земельними ресурсами в післявоєнні роки (1945 р. - початок 90-х років XX ст.)
Система управління земельними ресурсами з перших днів після звільнення України від загарбників мала за мету спрямувати розвиток землекористування за довоєнною схемою. При цьому помилки, прорахунки, недоліки, допущені в ході колективізації, не враховувались. Оцінюючи той зміст, який несла в собі система управління земельними ресурсами в радянський період, очевидно, справедливо буде називати цю систему командно-адміністративною, особливо, коли мова йде про методи управління. Це виразно видно навіть з того, що вже наприкінці 1945 р. земельними органами було закінчено формування землекористувань усіх колгоспів. Не зупинялись роботи і щодо об'єднання дрібних колгоспів у великі господарства. Цей процес почався 1946 року і набув широких масштабів у 50-х роках XX ст. Якщо на початку 1950 р. налічувалось 33653 колгоспи, то після укрупнення, наприкінці 1951 р., - 16506 [144, с. 260].
Особливо активно в 1946 р. розгорнулась робота з внутрігосподарського землевпорядкування, яке мало своїм головним завданням запровадження сівозмін, створення умов для росту виробництва сільськогосподарської продукції. Крім того, землевпорядкування як функція управління земельними ресурсами було спрямоване на створення землекористувань "раціональних" розмірів. Яскравим прикладом цього була авантюрна ідея, якою В 1947 р. передбачалось об'єднання колгоспів у гігантські агроміста. При цьому передбачалось ліквідувати присадибні ділянки, за рахунок яких селяни виживали, а частину продуктів харчування здавали державі. На щастя, така ідея не була підтримана народом, і уряд змушений був від неї відмовитись.
Дуже шкода, що партійні і радянські органи не могли зрозуміти, що успіх великого господарства залежить не від того, що воно велике, а від того, хто ним управляє: вільнонайманий управляючий чи власник-господар. Цю прописну істину давно зрозуміли на Заході, віддаючи частину земель великих господарств в оренду. Наприклад, Адам Сміт зазначав, що державні землі Великобританії не принесли і четвертої частини ренти, яку давали невеликі приватні господарства. Тому, власне, у всіх країнах Європи і Америки, без винятку, перейшли "до шматування" (не плутати з парцеляцією. - Авт.) державних земель з подальшою передачею їх в оренду, створивши тим самим зразкові господарства.
Значні обсяги робіт проводились державними земельними органами в царині реорганізації колгоспів у радгоспи з метою, буцімто, поліпшення організації праці.
Дальший розвиток в системі управління земельними ресурсами отримали облік земель і реєстрація землекористувань. Нормативним документом, який визначав порядок обліку всіх земель і реєстрації землекористувань, стала постанова Ради Міністрів СРСР від 31 грудня 1954 р. (на мові оригіналу) "О едином государственном учете земельного фонда СССР".
У післявоєнні роки і аж до початку 60-х років було виконано великий обсяг ґрунтових, геоботанічних, аерофотознімальних робіт. Останні дозволяють зробити висновок про початок зародження нової функції управління земельними ресурсами - картографування земель.
На початковому етапі побудови соціалізму однією з функцій управління земельними ресурсами стає земельний кадастр. У зв'язку з цим розгорнулись широкі експериментальні роботи з бонітування фунтів і економічної оцінки земель, обґрунтовується його зміст і формулюються принципи ведення тощо.
Після прийняття в червні 1977 р. постанови Ради Міністрів СРСР "Про порядок ведення державного земельного кадастру" починається якісно новий етап виконання земельно-кадастрових робіт. Згадувана постанова започаткувала ведення земельного кадастру в країні за єдиною системою.
З часу прийняття постанови Ради Міністрів СРСР (1970 р.) "Про затвердження Положення про державний контроль за використанням земель" починає розвиватись державний контроль за використанням і охороною земель як особливо важлива функція управління земельними ресурсами. Основне завдання такого контролю полягало у забезпеченні дотримання всіма землекористувачами земельного законодавства, порядку і принципів ефективного землекористування.
Отже, це дає підставу зробити висновок про те що науково обґрунтована система управління земельними ресурсами і є тим ключем, який дозволяє відкривати шлях до раціонального використання й охорони земель.
Визнання ролі управління земельними ресурсами у суспільному виробництві зініціювало прийняття Міністерством сільського господарств СРСР 14 березня 1985 р. рішення про відкриття у вищих навчальних закладах спеціальності 1517 "Управління земельними ресурсами і їх охорона".
Все це, звичайно, до певної міри позитивно позначилось на ефективності землекористування в Україні. Проте вся біда в тому, що після завершення колективізації в Україні розпочинається відлік часу відторгнення селянина від землі. Останній тут виступає в ролі "робота", без права проявити свої здібності, вміння вести своє господарство. Через втрату господаря землі було втрачено десятки мільйонів гектарів сільськогосподарських угідь, що призвело до катастрофічного зростання процесів деградації ґрунтового покриву. За останні 25 років в Україні виведено із сільськогосподарського обігу понад 2 млн. га земель, у тому числі понад 1 млн. га ріллі. За рахунок ерозійних процесів втрати грунту складали близько 600 млн. т, у тому числі більше 20 млн. т гумусу. Деградація грунту стала однією з головних загроз екологічного лиха в Україні. Внесення значних доз мінеральних добрив лише маскувало втрати природної родючості фунту. Відносно високі врожаї сільськогосподарських культур створювали лише ілюзію благополучності. Водночас у грунті постійно в наростаючому порядку з року в рік зменшувалась кількість гумусу, який служив не тільки біоенергетичною основою його родючості, але й регулятором всіх фунтових процесів. Наприклад, необґрунтована структура посівних площ, яка буда нав'язана партійними і радянськими органами при складанні проекту внутрігосподарського землевпорядкування, в колгоспі ім. Стасюка Заставнівського району Чернівецької області призвела до щорічного винесення майже 750 т гумусу. Подібні процеси відбувалися, по суті, у всіх господарствах України, за винятком Закарпатської області, де в силу природних умов значну питому вагу в структурі посівів займали багаторічні трави. Екстенсивне ведення господарства за рахунок необґрунтованого розширення площі орних земель стало не тільки причиною порушення екосистеми, але й невиправданих витрат на виробництво сільськогосподарської продукції, високої її собівартості.
Уже в кінці 50-х - на початку 60-х років партійному керівництву, господарським органам стало зрозуміло, що проблему раціонального використання і охорони земель потрібно ставити в ранг першочергових загальнодержавних задач. Тому було видано цілу низку постанов партії і уряду, а саме: про віднесення затрат по корінному поліпшенню земель в колгоспах за рахунок державного бюджету (1965 р.), про невідкладні заходи по захисту фунтів від вітрової і водної ерозії (1967 р.), про посилення охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів (1972 р.), про видачу землекористувачам державних актів на право користування землею (1975 р.), про рекультивацію земель, збереження і раціональне використання родючого шару фунту при розробці корисних копалин і торфу, проведенні геологорозвідувальних, будівельних і інших робіт (1976 р.) тощо.
Проте ці заходи не дали потрібного ефекту. Запровадження підрядних форм виробництва, госпрозрахункових форм оплати праці також не забезпечило очікуваних результатів. Правда, перспективи поліпшення справ пов'язували з додатковими капіталовкладеннями, зміцненням матеріально-технічної бази колгоспів і радгоспів, вдосконаленням форми організації і економічного стимулювання праці тощо. Проте навіть великі капіталовкладення у сільське господарство, які виділяли на його переозброєння, повну механізацію, хімізацію і меліорацію, не забезпечили очікуваного ефекту. Врожайність, по суті, залишилась на рівні десятирічної давності і була значно нижчою від показників європейських країн. Парадокс полягав у тому, що держава здійснила приріст засобів праці до однієї і тієї ж земельної площі, бо вона практично не змінювалась.
Отже, з точки зору прикладання капіталу, інтенсифікація сільськогосподарського виробництва, при якій капіталовкладення з 11,6 зросли до 29,6 млн. крб, або у 2,6 раза, проводилась високими темпами, тоді як темпи приросту продукції відставали від приросту засобів праці в 4-5 разів. Абсолютний приріст валової продукції
Сільського господарства за останні п'ятирічки відповідно складав, млн. крб.: 1966-1970 рр. (восьма) - 1,02; 1971-1975 рр. (дев'ята) - 1,12; 1976-1980 рр. (десята) - 0,68; 1981-1985 рр. (одинадцята) - 0,22; 1986-1990 рр. (дванадцята) - 0,74. Якщо в 1966-1970 рр. абсолютний приріст валової продукції на душу населення становив 21,7 крб., то в 1986-1990 рр. -- лише 14,3 крб., або зменшився на 34 відсотки [175, с. 41].
При цьому автори наголошують, що іншого і не могло бути. Чому? Тому, що не було враховано елементарних законів політекономії. Головне, що не було враховано Закон про спадаючу родючість грунту, з якого випливає, що збільшення прикладання капіталу "в землю" супроводжується зменшенням продуктивності кожної одиниці праці і капіталу. Тобто зменшення напруженості продуктивних сил землі робить працю продуктивнішою. Тому недаремно в землеробстві Західної Європи, Америки тощо обробіток грунту, догляд за посівами і їх збирання зводяться до простих операцій, які здійснюються в масових обсягах. І штучний розвиток "машинізму" зовсім не свідчить про технічний прогрес.
Виникає питання: що є істинною причиною гальмування високоефективного сільськогосподарського виробництва? Відповідь на це одна: щоб були щедрі врожаї, потрібно мати саму основу господарювання, а саме - землю, знаряддя праці для її обробітку і доброго господаря. Тільки будучи власником землі і майна, можна виховати почуття дбайливого господаря у селянина, який досягне забезпечення ефективного виробництва, бережливого ставлення до землі.
Отже, економічні погляди, пройняті ідеями поліпшення життя українського народу, раціонального використання й охорони земельних ресурсів, сформували усвідомлення потреби зміни земельних відносин, в основі яких є форми власності на землю, розвиток ефективної системи управління земельними ресурсами, перехід від командно-адміністративних методів управління до економічних. В основу розв'язання цих проблем повинен бути покладений широкий спектр законодавчих актів, нормативних документів, традицій, моралі, пошуків нових парадигм економічної науки тощо.
Правові аспекти управління Земельними ресурсами
4.1. Конституційні засади управління
Стратегічною правовою базою управління земельними ресурсами є сучасна Конституція України, прийнята Верховною Радою 28 червня 1996 року. В головному документі нашої держави зазначається, що земля є національним багатством і перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю, яке набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до Основного Закону (ст. 14, 41), гарантується державою.
Конституція України, з огляду на надзвичайну важливість землі у всіх сферах життєдіяльності народу, відокремлює землю від інших об'єктів нерухомості, передбачає принципи її особливої охорони і визнає три форми права власності на землю: приватну, державну та комунальну.
У статті 13 Конституції України наголошується, що від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Кожний громадянин, згідно з Конституцією України, норми якої є нормами прямої дії, має право на землю. Але, користуючись землею, він не має права заподіяти шкоду самій землі, іншій людині, суспільству. Крім цього, Конституція визначає правові норми регулювання відносин власності на землю: всі суб'єкти права власності землю є рівними перед законом (ст. 14); закріплює основні принципи використання землі громадянами, юридичними особами (ст. 13, 41); визначає основні засади державного регулювання відносин власності на землю, користувань земельними ділянками, охорони земель (ст. 13, 14, 92).
Тому процес управління земельними ресурсами повинен випливати з "середини" Конституції України. Прийняття будь-яких управлінських рішень поза межами Конституції є нелегітимним.
Згідно із статтею 8 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти повинні прийматися тільки з урахуванням Основного Закону і відповідати йому.
Отже, як бачимо, Конституція України є стратегічною основою подальшого розвитку і вдосконалення законодавчого забезпечення управління земельними ресурсами. При цьому земельні відносини, їхній правовий, економічний і організаційний механізм, наукове визначення ефективності його дії мають стати в сучасних умовах визначальними у системі виробничих відносин, а також набути законодавчих форм, якщо земля дійсно є основним національним багатством України, яке перебуває під особливою охороною держави.
4.2. Земельний кодекс - правова основа ефективного управління
Зміна земельних відносин В Україні, в основі яких лежить форма власності на землю, ще не вирішує питання ефективного використання і охорони земельних ресурсів, спрямованих на запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист їх від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
Одним з основних законодавчих актів України, які регламентують раціональне використання і охорону земель, рівноправний розвиток всіх форм власності на землю і господарювання, збереження та відтворення родючості ґрунтів, поліпшення природного середовища, охорону прав громадян, підприємств, установ і організацій на землю, є Земельний кодекс України. Цей Кодекс передбачає сукупність норм і правил використання та охорони земель, адекватних вимогам ефективного управління земельними ресурсами. Н його основу покладено конституційні норми щодо забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави з метою раціонального використання й охорони земель в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь; рівність суб'єктів права власності перед законом. У Кодексі розвиваються концептуальні норми Конституції України:
• земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14);
• забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України.. . є обов'язком держави (ст. 16);
• примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності... за умови повного відшкодування їх вартості. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну
ситуацію і природні якості землі (ст. 41).
Земельний кодекс складається з 10 розділів, (7 глав і 212 статей. У ньому сформульовані завдання і принципи земельного законодавства, визначаються відносини між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними і юридичними особами з питань власності на землю.
Кодекс встановлює повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у галузі управління земельними ресурсами, виходячи з розмежування земель державної і комунальної власності. З метою вдосконалення управління земельними ресурсами Земельний кодекс передбачає дев'ять категорій земель за цільовим призначенням (ст. 18-21). Землі запасу не виділяються в окрему категорію, як це було за Кодексом 1992 р., а можуть перебувати в запасі у всіх категоріях земель державної та комунальної власності (ст. 19, 83, 84).
У Кодексі остаточно розв'язується проблема власності на землю. Так, громадяни та юридичні особи України, територіальні громади і держава можуть стати власниками землі відповідно до закону (ст, 81-84). Іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати права власності на ділянки несільськогосподарського призначення в межах населених пунктів, а також на земельні ділянки несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті у спадщину іноземними громадянами, а також особами без громадянства, протягом року підлягають відчуженню (ст. 81, 82).
Переважаючим засобом набуття права власності на землю громадянами та юридичними особами є придбання за цивільно-правовими угодами (купівля-продаж, дарування, міна та ін.).
Громадяни та юридичні особи можуть отримати у приватну власність безоплатно земельні ділянки із земель державної і комунальної власності (ст. 25, 22, 81, 82,118,121).
Згідно з пунктом 13 Перехідних положень набуття права власності на землі сільськогосподарського призначення можливе у разі, коли площа ділянки не більша ніж 100 га. Проте ця площа може бути збільшена у випадку успадкування земельних ділянок за законом. При цьому на підставі пункту 14 Перехідних положень Земельного кодексу громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадяни України - власники земельних часток (паїв) не мають права до 1 січня 2005 року продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та земельні частки (паї), крім міни, передачі їх у спадщину та у разі вилучення земель для суспільних потреб.
Право власності на земельні ділянки територіальні громади і держава можуть набувати у випадках примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності, за цивільно-правовими угодами, у разі прийняття спадщини (ст. 83, 84).
Особам, які мали у власності земельні ділянки до 15 травня 1992 року (з дня набрання чинності Земельним кодексом України), земельні ділянки не повертаються (ст. 78). Обмежується право постійного користування земельними ділянками. Лише державні підприємства, установи та організації мають це право і на його підставі можуть отримати ділянки із земель державної або комунальної власності (ст. 92).
Всі інші суб'єкти користування землею повинні користуватись нею на умовах оренди або придбання у власність. Причому згідно з пунктом 6 Перехідних положень процедуру переоформлення права оренди або права власності потрібно закінчити до 1 січня 2003 року.
Земельний кодекс передбачає набуття права на земельну ділянку за давністю користування (ст. 119) тим громадянам, які добросовісно, відкрито і безперервно користувались земельною ділянкою протягом 15 років, але не мають документів, які б засвідчували їхнє право на цю земельну ділянку.
Кодекс передбачає обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою на підставі права земельного сервітуту. Наводяться види земельного сервітуту, порядок встановлення та припинення дії сервітуту (ст. 98-102), а в статтях 103-109 сформульовані правовідносини власників і користувачів сусідніх земельних ділянок. Питанням обмеження прав на землю присвячені статті 110-115.
Вичерпно регламентуються підстави припинення права на землю, в тому числі примусове припинення права на земельну ділянку (ст. 140-148).
Передбачено захист прав громадян та юридичних осіб. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою (ст. 152-155).
На підставі пунктів 10-12 Перехідних положень визначено механізм розмежування земель права державної і комунальної власності. Передбачено закріплення меж земельних ділянок права державної і комунальної власності.
В Кодексі визначено механізм продажу земельних ділянок, проведення земельних торгів (аукціонів) (ст. 142), закладено норми щодо регулювання ринку землі, що дасть змогу уникнути стихійних процесів у землекористуванні.
Встановлено інститут формування іпотеки, земельних платежів, у тому числі земельного податку та орендної плати.
Надзвичайно важливе місце в Кодексі відведено проблемі охорони земель (ст. 162-172). Тут детально розкриваються завдання, зміст і порядок охорони земель, розглядаються питання використання техногенне забруднених земель, консервації деградованих і малопродуктивних угідь та рекультивації порушених земель. Однією з важливих статей в галузі охорони земель та відтворення родючості фунту є стаття 156, яка регламентує стандартизацію і нормування землекористування.
Земельний кодекс передбачає особливий режим використання земель природно-заповідного фонду та земель іншого природоохоронного призначення (земельні ділянки водно-болотних угідь, ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність та ін.) (ст. 43-46), земель оздоровчого призначення (ст. 48-49), земель рекреаційного (ст. 52) та історико-культурного призначення (ст. 54).
Передбачено диференційоване встановлення прибережних захисних смуг за проектами землевпорядкування, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації (ст. 60). Обмеження господарської діяльності у прибережних захисних смугах регламентується статтями 61 і 62. Регулюється використання земель в межах смуг відведення (ст. 63), охоронних зон (ст. 112), зонах санітарної охорони (ст. 113), санітарно-захисних зонах (ст. 114) тау зонах особливого режиму використання (навколо військових об'єктів Збройних Сил України та інших військових формувань) (ст. 115).
Земельний кодекс містить розділ з питань управління в галузі використання і охорони земель, в якому визначено правові механізми управління земельними ресурсами в умовах відносин ринкового типу.
До механізмів управління в галузі використання і охорони земель відносяться землевпорядкування (ст. 181-186), моніторинг земель (ст. 191,192) і державний земельний кадастр (ст. 193-204); економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель (ст. 205); платність за використання землі (ст. 206).
Важливе місце в системі управління земельними ресурсами відведено відшкодуванню втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, відшкодуванню збитків власникам землі і землекористувачам (ст. 207-209). Встановлено правовий режим земель сільськогосподарських підприємств, установ і організацій різних форм власності: державних і комунальних підприємств, особистих селянських і фермерських господарств, приватних підприємств і громадян (ст. 24, 25, 27, 31-37). Визначено правовий режим використання земельних ділянок з меліоративними системами (ст. 26), розвинуто положення щодо правового регулювання земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та земель іншого призначення.
Земельний кодекс містить статті 210-212, які передбачають відповідальність за порушення земельного законодавства. Отже, Земельний кодекс - це основний законодавчий акт у системі управління земельними ресурсами. Кожна його стаття є надзвичайно можливою складовою системи управління земельними ресурсами. І є всі підстави вважати, що управління земельними ресурсами за Кодексом дозволить ефективно використовувати потужний в Україні земельно-ресурсний потенціал, забезпечить широкий розвиток приватного землекористування, гарантування права на землю юридичних і фізичних осіб, вирішення проблеми обігу земельних ділянок, активний розвиток орендних земельних відносин, розвиток агро-формувань ринкового типу, розмежування земель державної і комунальної власності тощо.
4.3. Законодавчі акти та нормативні документи В системі управління
У ході земельної реформи з'ясувалося, що успішна її реалізація можлива за умови підготовки цілого пакета законодавчо-нормативних, методичних документів та дієздатних механізмів впровадження їх у життя. Тому, обираючи власну модель, стратегію і тактику здійснення земельної реформи в Україні, за останні 10 років було прийнято майже сто законодавчо-нормативних документів з питань організації управління земельними ресурсами. Кожний з цих документів доповнює один одного і представляє тактику реалізації земельної реформи.
У цьому параграфі ми свідомо не ставимо за мету розкривати зміст кожного з документів, а зупинимось лише на окремих і на їх прикладі покажемо, як вони впливають на прийняття ефективних управлінських рішень.
Істотною віхою в системі управління земельними ресурсами в умовах ринкової економіки є постанова Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизації землі" від 13 березня 1992 р. № 2200-ХІІ, в якій започатковано можливість отримання землі колгоспниками та працівниками соціальної сфери на селі. Звідси, по суті, і починаються процеси паювання землі на підставі проектів роздержавлення і приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств.
Ця постанова передбачає:
• розробку обласних програм земельної реформи;
• визначення переліку сільськогосподарських підприємств та організацій, землі яких підлягають передачі в колективну та приватну власність;
• початок роздержавлення та приватизації земель сільськогосподарських підприємств та організацій відповідно до проектів, розробка яких ініціюється керівництвом підприємств за частю експертів та землевпорядних організацій;
• визначення потреби громадян міст та селищ міського типу у земельних ділянках для індивідуального житлового будівництва, садівництва та городництва;
• здійснення перерозподілу земель у разі такої необхідності.
Через 9 місяців і 13 днів Декретом Кабінету Міністрів України "Про приватизацію земельних ділянок" (26 грудня 1992 р.) було започатковано передачу безоплатно, одноразово у приватну власність земельних ділянок для ведення особистого підсобного господарства, присадибних ділянок тощо з відповідною позначкою у паспорті або документі, який його замінює.
Декрет регламентував право громадян продавати або іншими способами відчужувати належні їм земельні ділянки без зміни їхнього цільового призначення. При цьому вартість земельної ділянки за договором купівлі-продажу встановлюється за згодою двох сторін, проте вона не може бути меншою від нормативної грошової вартості землі.
Надзвичайно важливі зміни в житті селян започатковані Указом Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" (№ 666 від 10.11.1994 р.), в якому передбачено:
• безоплатну передачу землі в колективну і приватну власність для виробництва сільськогосподарської продукції на добровільних засадах, виходячи з того, що земля повинна належати тим, хто її обробляє;
Поділ земель, які передано у колективну власність, на земельні частки (паї) без виділення їх в натурі та видачу сертифіката на право приватної власності на земельну частку (пай);
• право розпорядження земельною часткою (паєм), яка може бути об'єктом купівліпродажу, дарування, обміну, успадкування, застави тощо;
• кожний член колективного сільськогосподарського підприємства має право вийти з нього та отримати безкоштовно у приватну власність свою земельну частку (пай) у натурі;
• власники земельних ділянок можуть добровільно створювати на базі належних їм земель них ділянок різні агроформування, передавати ці землі у спадок, дарувати, обмінювати, здавати під заставу, передавати в оренду,
продавати громадянам України без зміни цільового призначення.
Новим етапом реалізації земельної реформи став Указ Президента України "Про порядок паювання земель, наданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям" від 8 серпня 1995 року, який започаткував другий етап земельної реформи у державі. Ним було запроваджено сертифікат на право на земельну частку (пай), форму якого затвердив Кабінет Міністрів України своєю постановою від 12 жовтня 1995 року № 801. Згадуваний указ визначає, що:
• передача землі у колективну власність і розподіл її на земельні частки (паї) є невідкладним і першочерговим завданням;
• паюванню підлягають сільськогосподарські угіддя, які передані у колективну власність недержавним сільськогосподарським підприємствам;
• право на земельну частку (пай) мають члени КСП, у тому числі пенсіонери, які раніше працювали в ньому та залишаються членами даного підприємства відповідно до списку, який додається до державного акта на право
колективної власності на землю;
• розмір земельних часток (паїв) в умовних кадастрових гектарах і в грошовому виразі є рівним для всіх членів КСП;
• у разі виходу власника земельної частки із сільськогосподарського підприємства за його заявою здійснюється відведення земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Названі укази Президента створили всі передумови для реформування колективних та інших недержавних сільськогосподарських підприємств у нові господарські структури на базі приватної власності на землю.
У відносно короткі строки в Україні було закінчено паювання земель колективної власності, видано громадянам документи на право власності на земельну частку (пай) єдиного зразка.
Отримавши право на майнові і земельні паї, їхні власники почали ініціювати реформування колективних сільськогосподарських підприємств у нові господарські структури, але вже на засадах приватної власності. Так почали з'являтися сімейні (родинні), селянські (фермерські) господарства, товариства та інші господарські агроформування як юридичне самостійні суб'єкти господарювання.
Особливу увагу доцільно звернути на таку важливу деталь, як платність землекористування. Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, які визначаються залежно від якості й місцерозташування земельної ділянки, виходячи з кадастрової оцінки земель. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про плату за землю" від 3 липня 1992 р., плата запроваджується з метою формування джерела коштів для фінансування заходів щодо раціонального використання й охорони земель, підвищення родючості грунтів тощо.
Особливістю Закону "Про плату за землю" в умовах ринку є те, що він передбачає економічне стимулювання, спрямоване на підвищення зацікавленості власників і землекористувачів, у тому числі орендарів, збереження та відтворення родючості грунтів і захист земель від негативних наслідків виробничої діяльності.
Основою для визначення ставок податку за користування землею є грошова оцінка земель.
Серйозним кроком у напрямі реформування з врахуванням вимог ринкового господарювання було прийняття Закону України "Про оренду землі" від 6 жовтня 1998 р., який визначає загальні засади набуття, реалізації і припинення права на оренду земельної ділянки.
З метою прискорення ринкових реформ в Україні, стимулювання ефективного землекористування та підприємницької діяльності, заохочення інвестицій в реалізацію програм соціально-економічного розвитку країни Президентом України було підписано Указ "Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності" від 12 липня 1995 р. № 608/95, який давав право громадянам та юридичним особам України, у статутному фонді яких відсутня частка майна, яка перебуває у загальнодержавній власності, приватизувати ці ділянки для ведення підприємницької діяльності.
На початку 1999 року (19 січня) Президентом України було підписано надзвичайно важливий за своїм значенням і суттю Указ "Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення", який передбачає купівлю-продаж земельних ділянок громадянами та юридичними особами України, на яких знаходяться об'єкти нерухомого майна, в тому числі об'єкти незавершеного будівництва. І треба сказати, що результати не забарилися. Тільки протягом 1999 року органи місцевого самоврядування прийняли рішення про продаж суб'єктам підприємницької діяльності України понад одну тисячу земельних ділянок на загальну суму майже 25 млн. гривень.
У розвиток цього Указу 28 травня 1999 р. було підписано Президентом України новий Указ - "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва". Прогресивність останнього полягає в тому, що, на відміну від попереднього, покупцями об'єктів незавершеного будівництва можуть бути не тільки громадяни та юридичні особи України, але й громадяни іноземних держав, особи без громадянства, іноземні та юридичні особи.
З огляду на велику соціальну, політичну та Ін. роль населених пунктів у житті суспільства 4 лютого 2000 р. Президентом України було підписано Указ "Про заходи щодо розвитку та регулювання ринку земель населених пунктів, інших земель несільськогосподарського призначення".
Цей Указ передбачає:
1) розвиток основних напрямків та регулювання ринку земель населених пунктів та інших земель несільськогосподарського призначення;
2) забезпечення органами виконавчої влади в межах своїх повноважень, визначених законодавством України, продажу земель них ділянок несільськогосподарського при значення для здійснення підприємницької
діяльності юридичним особам і громадянам України;
3) розробку Кабінетом Міністрів України у 2000-2004 роках нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію основних напрямів розвитку та регулювання ринку земель населених пунктів та інших земель несільськогосподарського призначення;
4) активізацію роботи щодо прийняття Законів України "Про іпотеку", "Про державну реєстрацію права на нерухоме майно" тощо;
5) запровадження, починаючи з 2000 року порядку відображення суб'єктами підприємницької діяльності в системі обліку їхньої господарської діяльності вартості придбаних земельних ділянок та прав на них;
6) розробки протягом першого півріччя 2000 року механізмів залучення громадянами України та юридичними особами України коштів з метою придбання земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності та розрахунків за придбані земельні ділянки і забезпечення впровадження в установленому порядку зазначених механізмів, передбачивши:
- поширення дії законодавства про лізинг на відносини, які виникають при реалізації прав власності на земельні ділянки;
- внесення земельних ділянок та прав на них до статутних фондів підприємств, а також використання акціонерними товариствами коштів від емісій акцій для придбання земельних ділянок та прав на них;
- залучення цільових позик на "підтримку і розвиток соціальної сфери та житлового будівництва в населених пунктах" під гарантії продажу земельних ділянок;
- використання інструментів фондового ринку для проведення розрахунків за придбані земельні ділянки, крім розрахунків, які проводяться за угодами, однією із сторін яких є держава;
- використання прав на земельні ділянки як предмет застави, якою забезпечуються вимоги за договорами позики (банківської позики), кредитними договорами;
7) забезпечення в установленому порядку дотримання умов конкуренції, визначення на ринкових засадах ціни продажу земель них ділянок несільськогосподарського при значення, прозорості цін, надходження коштів до Державного бюджету України та місцевих бюджетів від продажу зазначених земельних ділянок з державної та комунальної власності, справляння державного мита за нотаріальне посвідчення договорів відчуження земельних ділянок і за проведення прилюдних торгів (аукціонів, тендерів) земельними ділянками на основі реальної ціни земельних ділянок;
8) визначення протягом першого півріччя 2000 року способів державного регулювання порядку відчуження земельних ділянок несільськогосподарського призначення громадянами України та юридичними особами України, які набули права власності на ці земельні ділянки внаслідок їхньої приватизації (безоплатної або за плату), які б забезпечували:
- повноту і достовірність відомостей про операції з земельними ділянками;
- відкритість операцій з відчуження та доступність інформації про ці операції;
- достовірність відомостей про площу земельної ділянки, яка відчужується;
- повноту надходження коштів до бюджету від сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), формування ринкової історії (інформації про динаміку зміни в часі вартості земельної ділянки) земельних ділянок;
9) вжиття заходів щодо формування інфраструктури ринку землі несільськогосподарського призначення, розвитку підприємництва у сфері надання професійних послуг на цьому ринку;
10) забезпечення відображення, починаючи з 2000 року, у статистичних даних інформації про приватизацію та ринковий обіг земельних ділянок несільськогосподарського призначення;
11) щорічне визначення при підготовці проекту Державної програми приватизації переліків об'єктів, які доцільно приватизувати разом з земельними ділянками, а також перелік земельних ділянок, на яких
розташовані приватизовані об'єкти, та подання цих переліків місцевим держав ним адміністраціям та органам місцевого самоврядування.
Крім того, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським і районним державним адміністраціям із залученням в установленому порядку органів місцевого самоврядування:
• забезпечувати рівні можливості громадянам України та юридичним особам України щодо набуття прав власності та інших прав на земельні ділянки, а також іноземним фізичним і юридичним особам щодо набуття права на оренду земельних ділянок;
• забезпечувати юридичним та фізичним особам умови для спорудження об'єктів нерухомого майна на інвестиційно-привабливих територіях, у тому числі шляхом продажу земельних ділянок несільськогосподарського при значення чи надання їх в оренду на конкурентних засадах;
• протягом 2000-2002 років розробити місцеві правила забудови інвестиційно-привабливих територій з визначенням можливих умов використання земельних ділянок несільськогосподарського призначення;
• провести у 2000-2001 роках інвентаризацію земельних ділянок несільськогосподарського призначення, які не використовуються, земельних ділянок із старою забудовою, забруднених земельних ділянок, які знаходяться у користуванні підприємств і не використовуються ними понад два роки, та вжити в установленому порядку заходів щодо залучення їх до ринкового обігу; визначити переліки і забезпечити оприлюднення інформації щодо місцезнаходження, якісної характеристики, можливих напрямів використання та початкової ціни земельних ділянок, інвентаризацію яких проведено, для продажу їх з державної власності на конкурентних засадах;
• визначити у першому півріччі 2000 року земельні ділянки несільськогосподарського при значення, які підлягають першочерговому продажу, та забезпечити відкритість інформації щодо їх місцезнаходження, можливих напрямів використання та умов продажу;
• починаючи з 2000 року, щорічно з урахуванням містобудівної та землевпорядної документації, даних державного земельного кадастру розробляти плани приватизації земельних ділянок несільськогосподарського призначення і передбачати відповідні надходження коштів до місцевих бюджетів окремим рядком;
• забезпечити розроблення схем приватизації земельних ділянок несільськогосподарського призначення із наступним коригуванням Генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної та землевпорядної документації з врахуванням Основних напрямів розвитку та регулювання ринку земель населених пунктів,
інших земель несільськогосподарського призначення.
Прийняття цього Указу зумовлено необхідністю прискорення приватизаційних процесів, удосконалення правових, організаційних засад регулювання земельних відносин у ринкових умовах.
На розвиток законодавчих актів з питань земельної реформи Кабінет Міністрів, Держкомзем України прийняли цілу низку інших організаційно-методичних документів, які використовуються в практичній роботі.
До них належать:
• Методика грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 р. за № 213;
• Постанова Кабінету Міністрів України "Про внесення доповнень до методики грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів" від 31 жовтня 1995р. №864;
• Постанова Кабінету Міністрів України від 16 червня 1999 року № 1050 "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок несільськогосподарського призначення";
• Методичні рекомендації з експертної грошової оцінки земельних ділянок, затверджені наказом Держкомзему від 12.11.1998 р. № 118
• Порядок грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів), затверджений наказом Держкомзему України, Держкомбуду України, Мінагропрому України, Держкомлісгоспу України від 29 серпня 1997 року;
• Програма створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, затверджена постановою Кабінету Міністрів України вщ 2 грудня 1997 р. № 1355;
• Методичні рекомендації з паювання земель, які передані у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям, затверджені Наказом Держкомзему України від 20 лютого 1996 р. № 11;
• Положення щодо земельно-кадастрової інвентаризації земель населених пунктів, затверджене наказом Держкомзему України від 26 ерпня 1997р. №85;
• Технічні вказівки щодо складання проектів встановлення меж сільських населених пунктів, затверджені наказом Держкомзему України від ЗО жовтня 1996р.;
• Вказівки щодо складання проектів формування територій і встановлення меж сільських, селищних рад, затверджені наказом Держкомзему України від ЗО. 10.1991 р.;
• Порядок складання плану земельногосподарського устрою населеного пункту,
затверджений наказом Мінбудархітектури та Держкомзему України від 24.09.1993 р. №158/61;
• Положення про порядок встановлення та закріплення меж прибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання у спільне користування або спільну сумісну власність земельних ділянок для спорудження
житлових будинків, затверджене наказом Держкомзему України, Держкоммістобудування України від 5 квітня 1996 р. № 31/30;
• Порядок передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України, затверджений наказом Держкомзему України від 15 лютого 1993 р, № 10;
• Положення про здійснення державної земле впорядної експертизи, затверджене наказом Держкомзему України від 11 березня 1997 р. №39;
• Положення про технічний паспорт земельної ділянки несільськогосподарського призначення, яка підлягає продажу, затверджене наказом Держкомзему України від 16 березня
1995р. №25.
Підсумовуючи викладене, вистачає підстав стверджувати, що наявність наведених законодавчо-нормативних актів, методичних положень дозволить приймати ефективні управлінські рішення в галузі землекористування.
4.4. Реалізація Указу Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки"
Актуальність Указу Президента України абсолютно очевидна. Цей Указ є радикальним, революційним за глибиною змісту пропонованих змін, силою суспільного впливу. Він є стратегічною базою управління земельними ресурсами.
Катастрофічні темпи спаду виробництва, які охопили приватний сектор, вимагають адекватних дій для виходу країни з глибокої кризи, здійснення принципово нового стратегічного курсу.
Треба сказати, що така ситуація склалася аж ніяк не під впливом вільної ринкової економіки, якої ще немає, а внаслідок зловживань чиновників з метою власного збагачення за рахунок трудової верстви суспільства.
Дійсно, дивлячись на спрацьовані руки селянина, починаєш замислюватися: чому так? Адже, важко працюючи, ці люди повинні бути найбагатшими в нашому суспільстві. Але ж ні!
Поки що все навпаки. Найбільш бідні, понівечені люди - це люди від землі, люди, які годують країну. Ці люди, роками не отримуючи зарплати, переживають епоху феодалізму, не мають соціального захисту, зате мають цілий шлейф заборгованостей перед державою. Парадокс! І зміна форм власності на землю не зробила чуда на селі. Якщо при державній формі власності на землю було дуже важко жити, тоді чому при приватній власності живеться ще гірше?
Ось чому Президент України Л. Д. Кучма, будучи обраний на новий п'ятирічний термін главою держави, по суті, першим із своїх указів З грудня 1999 р. підписав Указ "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки", спрямований на завершення розпочатої аграрної реформи.
Цей Указ грунтується на Конституції України, закріплює і розвиває положення попередніх законодавчих актів, які регламентують процеси становлення сільського господарства нашої держави на засадах приватної власності на землю.
Указ зобов'язує до укладання договорів оренди між суб'єктами використання землі і власниками земельних часток (паїв), майнових паїв з розміром плати, узгодженої внаслідок домовленості між сторонами, але не менше ніж один відсоток вартості орендованої земельної частки (паю).
При цьому приватні агроформування рекомендується створювати, максимально зберігаючи цілісність земельних масивів та майна колишніх КСП.
Найбільш прийнятними приватними агроформуваннями слід вважати:
• товариства з обмеженою відповідальністю (ТзОВ), засновниками якого повинно бути не більше ніж 10 власників майна і землі. Решту землі ТзОВ може брати в оренду на підставі договору;
• приватно-орендні підприємства, власники яких беруть в оренду землю і майно інших членів КСП;
• сільськогосподарські виробничі кооперативи-підприємства, створені для спільного виробництва продукції, з обов'язковою трудовою участю в їхній діяльності. Засновниками таких кооперативів рекомендується мати не більше ніж 10 власників земельних і майнових паїв. Решта землі береться в оренду;
• селянські (фермерські) господарства - створюються на основі власної земельної ділянки та землі, яка може бути у користуванні фермера. Крім цього, він може брати в оренду земельні і майнові паї в інших власників на договірних засадах.
Указом Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" передбачено спрощений порядок реєстрації договорів передачі в оренду земельної частки (паю) та майнового паю органами місцевого самоврядування. Якщо до останнього часу за нотаріальне посвідчення договорів оренди земельних ділянок сплачувалося державне мито у розмірі 5% від вартості договору оренди, то з 8 вересня 1999 року Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань справляння державного мита" оплата мита вже складає 0,01 від грошової оцінки земельної ділянки. Тобто якщо селянин передає свою земельну частку (пай) в оренду, вартість якої складає 20139 грн., то він зобов'язаний сплатити мито в розмірі лише 2,01 грн.
Досліджуючи проблеми формування системи землекористувань, можна зробити попередні висновки про те, що розміри земельних ділянок приватних агроформувань повинні відповідати вимогам застосування прогресивних індустріальних технологій. І марні намагання тих, хто хоче довести, що господарства розміром 2-5 га нагодують країну.
Доволі поширена думка, що в основу розміру (вартості) орендованої землі повинна бути покладена рівність суми одновідсоткової вартості грошової оцінки орендованих земельних часток (паїв) і вартості земельної частки (паю), яка є у власності самого орендаря. Наприклад, орендар Іванченко, маючи сертифікат на земельну частку (пай), вартість якого складає 20 тис. грн., має право отримати в оренду земельних часток (паїв) на суму 2 млн. грн. (20 тис. х 100% /1%). Власне, це та вартість земельних часток (паїв), з яких один відсоток орендної плати буде дорівнювати вартості його земельної частки (паю), а саме - 20 тис. грн. (2 млн. грн. х 1% / 100%). Тобто якщо середній розмір земельної частки (паю) в КСП буде складати 2 га, то орендар Іванченко може отримати в оренду 100 земельних часток (паїв), або ж 200 га землі.
Але у випадку нульових результатів господарської діяльності Іванченка його середня земельна частка (пай) вартістю 20 тис. грн. буде служити заставою для компенсації орендної плати орендодавцям.
Як бачимо, Іванченко може отримати в оренду тільки 200 га землі. І не більше.
Але чому? Відповідь очевидна. Сьогодні, як не прикро, ще піддаються спокусі "новотворе-ні" підприємці поживитися за чужий рахунок. Для цього пускаються в хід різні варіанти, починаючи від штучно створених нульових результатів господарської діяльності і закінчуючи, наприклад, втечею за кордон, прихопивши з собою всю суму виручки.
Щоб цього не допустити, слід законодавче створити такий механізм, який би не залишав місця для таких зловживань. Досвід такий в Україні є. Наприклад, сьогодні керівник підприємства не отримає в банку грошей для заробітної платні, доки не здійснить відрахувань за відповідними платежами. Так і тут. Поки орендар не здійснить всіх платежів по розрахунках за оренду паїв, він в банку не отримає коштів на інші цілі.
Є й інші важелі впливу на орендаря земельних часток (паїв), за яких він не зможе зловживати довірою орендодавців. Це і його честь на тлі родинних зв'язків, розтягнутість у часі отримання виручки тощо.
Як бачимо, сумніви щодо можливого обману орендодавців не мають підстав.
Тому вважаємо, що якщо з'явиться такий Іванченко на селі, який захоче отримати в оренду 500 і більше земельних часток (паїв), площа яких би складала 1200-1500 і більше гектарів, і люди довірять йому свої земельні частки, то такі ініціативи потрібно підтримувати.
З цього приводу в США, країнах Західної Європи давно доведено економічну доцільність приватних формувань від двох і більше тисяч гектарів. І нам не потрібно винаходити велосипед, щоб їхати по узбіччю псевдонауки, а створювати приватні формування по можливості хоч би в межах колишніх бригад та інших просторово-територіальних облікових одиниць (села, урочища та ін.).
При цьому ми не заперечуємо створення приватних агроформувань і менших за розмірами. Визначальним при цьому є кількість потенційних лідерів: більше лідерів - менший розмір земельних масивів, і навпаки, менше лідерів - відповідно і більший розмір земельних масивів. Таких лідерів може бути не один, а 4-5 і більше, які, взявши в оренду земельні частки (паї), можуть створити свої господарські структури (ТзОВ, орендно-приватні підприємства та ін.). Таке розв'язання проблеми на селі є більш привабливим, оскільки між лідерами створюється атмосфера змагання, атмосфера конкурентної боротьби.
Якщо виявиться, що хтось із лідерів не відповідає сподіванням селянина, він зможе свою земельну частку (пай) передати іншому лідеру, який забезпечить отримання більш високих дивідендів за зданий в оренду земельний пай. Звичайно ж вибір лідера повинен здійснюватися на конкурсних засадах. Це дозволить відсіяти випадкових людей, яких сільське господарство ніколи не цікавило.
У першу чергу лідер повинен мати спеціальну або вищу сільськогосподарську освіту і користуватися авторитетом на селі. Його підприємницькі здібності, високі моральні засади, порядність є запорукою успіху в агробізнесі. Врешті-решт, лідером може бути і той, хто може заплатити більшу орендну плату за землю.
Законодавче слід запровадити механізм, який би дозволяв диференціювати ціни на вироблену сільськогосподарську продукцію, залежно від рівня освіти суб'єкта господарювання. Такий досвід у світі є. Наприклад, в Данії продаж продукції свинарства засвідчується відповідним сертифікатом, який відображає, де вироблено продукцію, хто виробив, його освітню характеристику та ін. І це немаловажний чинник. Адже тільки спеціаліст високого класу може виробити продукцію, яка відповідає всім вимогам цивілізованого суспільства. Зрозуміло, що така продукція знаходить свого покупця і за більш високими цінами, ніж та, яка вироблена суб'єктом господарювання без спеціальної підготовки. При цьому виключаються будь-які комбінації обману, оскільки законом передбачено сувору відповідальність.
Вивчаючи досвід створення приватних агроформувань в Україні і за кордоном, можна зробити висновок, що тільки час може розставити все на свої місця. Одні господарські структури будуть зникати, інші народжуватися. 1 в Україні вже є багато прикладів зворотної дії - реформування фермерських господарств.
Середні земельні частки (паї), які були в складі фермерських господарств, знову знайшли свого справжнього власника і долучені до земель особистого селянського господарства. Такі господарства набули статусу індивідуальних селянських господарств без створення юридичної особи. Певна річ, такі рішення, прийняті селянами, з одного боку, є цілком мотивовані, оскільки вони звільнилися від непосильного податкового тиску, складної бухгалтерської звітності тощо. З іншого боку, долучивши середню земельну частку (пай) до особистого селянського господарства, селянин, через відсутність матеріально-технічної бази "запрягає" себе до "рабської праці". Він позбавлений можливості відпочивати, одержувати освіту, розвивати свій інтелект.
Тільки колективна праця на приватній землі робить селянина заможним, а життя щасливим.
Ми вважаємо, що конгломерат різних форм господарювання, дасть змогу сформувати середній клас на селі. Буде поставлений заслін формуванню класу олігархів.
Указ передбачає право вільного викупу земельних ділянок, що надані у користування громадянам понад норму, яка приватизується безкоштовно, за ціною грошової оцінки землі. До речі, ми вважаємо, що потрібно провести уточнення грошової оцінки земель, оскільки та методика, згідно з якою вона проводилася в попередні роки для колгоспів і КСП, має дуже наближений характер. По-друге, за останні роки різко погіршилися властивості грунтів, що також вплинуло на зниження їхньої ціни.
Указ Президента України регламентує створення громадських пасовищ поблизу населених пунктів з фонду земель запасу і резервного фонду.
Проте доконче треба брати до уваги те, що в умовах ринкової економіки екстенсивне використання землі взагалі, в тому числі пасовищ, є економічно невигідним. Тільки в системі культурних пасовищ їхнє використання зможе забезпечити високу продуктивність громадської худоби, підвищення продуктивності використання землі, поліпшення соціальних умов життя на селі.
Реалізація Указу Президента знайде своє втілення, коли держава сприятиме тому, щоб селянин проявляв ініціативу до господарювання на землі. В першу чергу, це фінансово-матеріальне забезпечення, вирішення паритетних відносин та ін. Держава повинна створити ринкову інфраструктуру, а саме: земельні та іпотечні банки, агро - та земельні біржі, торгові доми, земельні суди та ін. Дуже важливим є законодавче та інформаційне забезпечення ринку (радіо, реклама тощо). Сьогодні для створення приватних агроформувань потрібно передавати не малопродуктивні, деградовані землі, а землі, які родять, але з відомих причин не освоюються. Якщо ж буде по-іншому, знову загальмуються процеси реформування.
Землі, гірші за родючістю, можуть бути використані під посіви багаторічних трав або ж вилучені з економічного обігу. І в цьому немає трагедії. США і країни Європи використовують у 3 рази меншу площу орних земель, але проблем там з продовольством немає. Ми ж, по суті, замикаємо список країн світу за виробництвом продовольства.
Отже, нам потрібно провести розрахунки і визначитися, чи потрібна для України понад сімдесятивідсоткова розораність. Очевидно, що ні!
Зменшення площі орних земель, перехід на енергоощадні технології дозволить, піднявши урожайність сільськогосподарських культур, здешевити сільськогосподарську продукцію, забезпечити її конкурентоспроможність.
Реалізація Указу Президента значною мірою буде залежати від наукового і кадрового забезпечення села, розмірів кредитування приватних формувань.
Правове поле такого кредитування повинно знайти своє відображення у підготовці прийняття Указу про кредитування сільськогосподарського виробника. Сьогодні потрібно створити мережу кредитних структур, які б могли під низький відсоток надавати кредит приватним формуванням. Ми абсолютно впевнені, що позитивні зрушення в сільському господарстві відбудуться. Тоді і Захід допоможе. А наразі селянину не треба заважати працювати. Він сам ліпше знає, як робити і що зробити, щоб кожний клаптик землі був оброблений.
Вже сьогодні є дуже багато прикладів в Україні, де фермери вирощують по 500 ц/га картоплі, надоюють по 6 тис. літрів молока на рік. збирають 50-60 ц/га зернових культур. Заробітна платня в окремих приватних агроформуваннях становить 400-600 доларів США на місяць. Чи отримували таку зарплату селяни при колективній формі власності на землю? Ні!
Але скільки б ми не говорили про реформування земельних відносин, про створення різних форм господарювання на землі - це лише пів справи. Економіка запрацює ефективно лише за умови системного підходу реформування агропромислового комплексу України в цілому. Це означає, що в межах територіальної громади повинен чітко запрацювати механізм виробництва, переробки і продажу виробленої продукції. Територія громади мусить виступати в ролі умовної "міні-держави", з ефективними землекористуванням і підприємствами з переробки абсолютно всієї сільськогосподарської продукції та її продажу. Хіба вигідно товаровиробнику, продаючи сировинну продукцію, віддати 2/3 потенційної вартості посередницьким структурам? її доцільніше переробити на місці, а потім продати, давши роботу іншим мешканцям села. При цьому є сенс вступати в інтеграцію з сусідніми територіальними громадами. Це і буде в певній мірі умовою вирішення соціальних проблем на селі.
Інституційний механізм системи управління земельними ресурсами
5.1. Органи державного управління
Щоб розкрити суть поставленої проблеми, ще раз зазначимо, що в галузі земельної політики України особливе місце належить проблемі державного регулювання земельних відносин та управління земельними ресурсами. Згідно з Земельним кодексом України (ст. 9-14), регулювання земельних відносин покладено на сільські, селищні, міські, районні, обласні ради, Верховні Ради Автономної Республіки Крим та України.
Державне ж управління в галузі використання і охорони земель згідно зі статтею 15 Земельного кодексу України здійснюють Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, Державний комітет України по земельних ресурсах, Міністерство екології та природних ресурсів, Міністерство аграрної політики України, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет України по водному господарству та інші уповноважені на те державні органи відповідно до їх компетенції.
При цьому Державний комітет України по земельних ресурсах відповідно до статті 15 Земельного кодексу України та Указу Президента України від 13 травня 1996 р. є центральним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Кабінету Міністрів України, і реалізує земельну політику України.
Структуру системи державних органів управління використанням та охороною земель наведено в табл. 5.1.
|
|
Вищим наглядовим органом за дотриманням земельного законодавства є Прокуратура України. У сфері судочинства контрольну діяльність здійснюють Верховний та Вищий арбітражний суди України.
Організаційну ж структуру державного управління як підсистему цілісної системи управління земельними ресурсами відображено на рис. 5.1, з якого видно, що наведена підсистема управління земельними ресурсами за змістом своїх повноважень складається з трьох блоків:
• органів законодавчої влади;
• органів виконавчої влади;
• органів прокурорського нагляду та судочинства.
|
|
Злагоджена робота відповідних органів державної влади в сукупності з управлінськими механізмами (методами, принципами, функціями управління тощо) і представлятимуть систему державного управління земельними ресурсами.
5.2. Компетенція вертикальної ієрархії в галузі управління
Відомо, що вищим органом державного управління в галузі використання і охорони земель є Кабінет Міністрів України. До його компетенції входять:
• реалізація державної політики в галузі використання і охорони земель;
• координація діяльності міністерств, відомств, інших установ та організацій України з питань використання і охорони земель;
• забезпечення розробки і виконання загально державних програм використання і охорони земель;
• управління землями державної власності;
• організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та проведення землевпорядкування;
• встановлення порядку проведення моніторингу земель;
• організація проведення грошової оцінки земельних ділянок;
• визначення порядку діяльності органів виконавчої влади, що стосується використання та охорони земель, координація їх діяльності;
• керівництво зовнішніми зв'язками України щодо використання та охорони земель;
• вилучення та надання земельним ділянкам права державної власності для суспільних потреб;
• координація проведення земельної реформи;
• вирішення інших питань щодо використання та охорони земель і відтворення земельних ресурсів.
До компетенції спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів щодо управління в галузі використання та охорони земель незалежно від форм власності належить:
• здійснення координації управління в галузі охорони земельних ресурсів у складі заходів охорони довкілля;
• участь у розробці та реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель;
• здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
• організація моніторингу земель;
• участь у розробці і затвердженні нормативних документів щодо управління використанням та охороною земель у межах своєї компетенції;
• здійснення державної екологічної експертизи землекористування;
• вирішення інших питань щодо управління в галузі використання та охорони земель відповідно до закону.
Щодо Міністерства аграрної політики України, то воно виконує такі найважливіші функції у сфері землекористування:
• реалізує державну політику з питань використання і охорони земель, у першу чергу сільськогосподарського призначення, спрямовує зусилля на відновлення екологічної цінності земель, якісний стан яких погіршився внаслідок сільськогосподарської діяльності;
• організовує реалізацію майнових і земельних відносин в аграрному секторі;
• сприяє запровадженню контурно-меліоративної організації території, альтернативних (адаптивних, біологічних) систем землеробства та ін.;
• здійснює підготовку пропозицій щодо розвитку меліоративного землеробства, розглядає пропозиції щодо надання меліорованих земель суб'єктам господарювання на землі, сприяє їхньому ефективному використанню,
проведенню культуртехнічних робіт тощо;
• здійснює моніторинг земель сільськогосподарського призначення, проводить контроль за вмістом радіонуклідів, хімікатів, пестицидів, важких металів та ін. з метою гарантування безпечного споживання продукції населенням.
До речі, варто сказати, що Міністерством охорони здоров'я України встановлена допустима гранична добова норма нітратів для дорослої людини в середньому 310-315 мг. Щодо окремих культур, то граничне допустима кількість нітратів (мг/кг сирого продукту) повинна становити: для капусти ранньої - 800, пізньої - 400; огірків і солодкого перцю - 200; помідорів -100; моркви ранньої - 600; пізньої - 300; цибулі ріпчастої - 90; цибулі-пера — 400; кабачків - 400; картоплі ранньої - 240; пізньої - 120; столових буряків - 1400; кавунів - 60; динь - 90; редиски, редьки, салату, шпинату, щавлю - 1200; петрушки, кропу - 1500.
Міністерство охорони здоров'я України не тільки встановлює певні санітарно-гігієнічні та інші правила і норми, але й контролює їх дотримання, дозволяє або накладає вето на застосування певних хімічних речовин при виробництві сільськогосподарської продукції, разом із зацікавленими міністерствами і відомствами погоджує проекти будівництва, результати діяльності якого можуть зашкодити здоров'ю людей, погоджує схеми комплексного використання і охорони вод. У місцях відпочинку людей відповідні служби Міністерства охорони здоров'я здійснюють спостереження за станом повітря, води, фунту (вмістом пестицидів, важких металів, вірусів та ін.).
У системі управління земельними ресурсами особливе місце належить Держводгоспу України. В його компетенцію входить:
• участь у визначенні напрямів розвитку земле користування з врахуванням раціонального використання водних ресурсів;
• проведення моніторингу на водогосподарських системах, які входять в систему сільськогосподарського водопостачання, тощо;
• здійснення заходів щодо поліпшення експлуатації зрошувальних і осушувальних систем;
• забезпечення проектування, будівництва та реконструкції меліоративних систем, систем
водопостачання та ін.;
• погодження дозволів та надання лімітів на спеціальне водокористування тощо.
Не менш важливі функції покладаються і на Державний комітет лісового господарства України. Його компетенція визначена Земельним і Лісовим кодексами України, Положенням про Державний комітет лісового господарства та ін.
Важливо зазначити, що реалізація управлінських рішень щодо використання і охорони земель здійснюється системою Державного комітету по земельних ресурсах України, діяльність якого разом з Держводгоспом, Держлісгоспом України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра екології та природних ресурсів України.
Держкомзем України повинен здійснювати державне управління земельними ресурсами, спрямовувати діяльність підпорядкованих йому державних органів земельних ресурсів з проведення земельної реформи, забезпечувати раціональне використання та охорону земельних ресурсів. Йому відводиться виключно важлива роль у розробці земельної політики, принципів управління земельними ресурсами. На Держкомзем України як центральний орган управління земельними ресурсами, згідно з "Положенням про Державний комітет України по земельних ресурсах", покладаються такі завдання:
-у формуванні та реалізації державної політики в галузі земельних відносин, координація робіт з проведення земельної реформи, забезпечення механізму її запровадження;
- розробка та участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання й охорони земель;
- опрацювання заходів економічної реформи з питань земельних відносин для включення їх до плану діяльності уряду України;
- підготовка пропозицій щодо визначення пріоритетів та механізму регулювання земельних відносин під час удосконалення економічних регуляторів розвитку народного господарства;
- здійснення державного контролю за дотриманням власниками землі та землекористувачами земельного законодавства, встановленого режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання;
- участь у формуванні інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки;
- забезпечення вдосконалення методики та проведення робіт з грошової оцінки земель;
- розгляд та затвердження нормативно-технічної документації з проектування, будівництва, експлуатації та кошторисного ціноутворення у межах своєї компетенції;
- виявлення земель, які використовуються не за цільовим призначенням або з порушенням установлених земельним законодавством вимог;
- державне замовлення науково-дослідних, проектно-розвідувальних і будівельних робіт, пов'язаних з проведенням земельної реформи, землевпорядкуванням, веденням державного земельного кадастру та моніторингу земель, а також делегація цього права місцевим органам земельних ресурсів;
- створення системи інформації, необхідної для здійснення комплексу робіт, пов'язаних із землевпорядкуванням, веденням державного земельного кадастру та моніторингу земель, забезпеченням раціонального використання та охорони земель, проведенням земельної реформи;
- створення інноваційного фонду для забезпечення науково-технічних робіт, розробка та освоєння нових технологій, пов'язаних з охороною і раціональним використанням земель;
- розгляд матеріалів і підготовка висновків про попереднє погодження місць розташування об'єктів, відведення земельних ділянок;
- проведення державної землевпорядної експертизи регіональних програм, схем і проектів щодо здійснення земельної реформи;
- участь у розробці та здійсненні заходів щодо розвитку ринку землі;
- здійснення науково-технічного співробітництва з науковими установами та організаціями,
Фірмами іноземних держав з питань проведення земельної реформи;
Забезпечення вдосконалення системи обліку, звітності та державної статистики;
Координація проведення землевпорядних робіт, аерофотознімальних, аерофотогеодезичних, геодезичних та інших досліджень для забезпечення ведення державного земельного кадастру, моніторингу та робіт з охорони земель;
Ведення банку даних і складання планово-картографічних матеріалів для цілей державного земельного кадастру, моніторингу земель, проведення землевпорядкування тощо;
Сприяння проведенню земельних аукціонів та конкурсів;
Здійснення контролю за цільовим використанням коштів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та плати за землю;
Видача у випадках, передбачених законодавством України, спеціальних дозволів (ліцензії) на проведення землевпорядних і земельно-оцінювальних робіт, включаючи грошову оцінку земель;
Розробка та затвердження фінансово-економічних нормативів на проведення землевпорядних і земельно-оцінювальних робіт;
Здійснення у межах повноважень, визначених законодавством, функції щодо управління майном, яке належить до сфери управління Комітету;
Створення позабюджетного фонду за рахунок коштів, одержаних за надання платних послуг та інших надходжень;
Організація методологічної роботи з охорони праці та соціального захисту працівників;
Забезпечення виконання завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави у межах визначених законодавством повноважень;
Сприяння у підготовці та перепідготовці спеціалістів, забезпечення підвищення кваліфікації працівників для виконання покладених на них завдань, організація навчання з питань земельного законодавства;
Забезпечення в межах своєї компетенції реалізації державної політики стосовно збереження державної таємниці та контроль за її збереженням у центральному апараті Комітету та підпорядкованих йому управліннях (відділах);
Здійснення методичного забезпечення роботи підпорядкованих йому Державного комітету Автономної Республіки Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру та місцевих державних органів земельних ресурсів з питань регулювання земельних відносин, проведення земельної реформи, раціонального використання і охорони земель;
Здійснення інших функцій, що випливають з покладених на нього завдань.
Крім цього, Держкомзем України має право:
• видавати нормативні документи і давати вказівки з питань реформування земельних відносин, які є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, власниками землі та землекористувачами;
• вносити на розгляд відповідних державних адміністрацій і рад подання про зупинення рішень, їх дій або бездіяльності з питань регулювання земельних відносин, які суперечать законодавству, пропозиції про припинення права власності або права користування землею у випадках, передбачених Земельним кодексом України, а також про вжиття заходів
до поліпшення якості земель;
• перевіряти на підприємствах, в установах і організаціях, у тому числі на військових та оборонних об'єктах, об'єктах органів внутрішніх справ, дотримання вимог земельного законодавства, складати та розглядати відповідно до законодавства протоколи про адміністративні правопорушення, у разі потреби порушувати перед відповідними органами питання
про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні земельного законодавства;
• залучати спеціалістів органів державної виконавчої влади, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, які належать до його компетенції;
• представляти уряд України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час підписання міжнародних договорів України;
• одержувати безплатно від центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій документи, матеріали та інформацію, необхідні для вдосконалення покладених на нього завдань;
• скликати в установленому порядку наради з питань, які належать до його компетенції;
• притягати до дисциплінарної відповідальності керівників місцевих державних органів земельних ресурсів, які належать до сфери управління Комітету.
До компетенції Ради Міністрів Автономної Республіки Крим щодо управління в галузі використання та охорони земель належить:
• організація розробки загальнодержавних і регіональних програм використання і охорони земель;
• координація здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
• підготовка висновків про надання або вилучення земельних ділянок права державної власності;
• передача, продаж у приватну власність та надання земельних ділянок із земель права державної власності у користування;
• прийняття рішення щодо викупу земельних ділянок права приватної власності для суспільних потреб;
• координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;
• внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;
• вирішення інших питань щодо управління в галузі використання і охорони земель.
Розглядаючи вертикальну ступеневу ієрархію в галузі управління земельними ресурсами, слід зазначити, що не менші завдання покладаються на обласні управління земельних ресурсів.
Управління відповідно до покладених на них завдань:
• реалізують державну політику в галузі використання та охорони земель, проведення земельної реформи, готують і подають Держкомзему пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань управління земельними ресурсами;
• здійснюють державний контроль за дотриманням власниками землі та землекористувача ми земельного законодавства, встановленого режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання;
• виявляють землі, які використовуються не за цільовим призначенням та з порушенням установлених законодавством вимог;
• розробляють і подають Держкомзему та обласній державній адміністрації необхідні розрахунки і обґрунтування програм робіт з проведення земельної реформи, проведення землевпорядкування, реалізації заходів щодо
раціонального використання і охорони земель, прогнозу розвитку земельних відносин;
• виконують делеговані їм Держкомземом функції замовника проектно-розвідувальних і будівельних робіт, пов'язаних з проведенням земельної реформи, здійсненням землевпорядкування, веденням державного земельного кадастру, моніторингу земель, раціональним використанням і охороною земель;
• забезпечують використання за цільовим при значенням бюджетних асигнувань, а також коштів, які надходять у порядку відшкодовування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва;
• організовують проведення робіт з грошової оцінки земель, подають обласній державній адміністрації пропозиції щодо плати за землю;
• розглядають матеріали попереднього погодження місць розташування об'єктів будівництва, готують проекти розпоряджень (висновків) обласної державної адміністрації щодо попереднього погодження місць розташування об'єктів, вилучення (викупу) та надання в користування земельних ділянок;
- подають Держкомзему пропозиції щодо надання ліцензій на проведення робіт, пов'язаних зі збиранням інформації для ведення земельного кадастру, включаючи грошову оцінку земель, координують та контролюють виконання суб'єктами підприємницької діяльності цих робіт;
- проводять державну землевпорядну експертизу регіональних програм, схем і проектів землевпорядкування;
- здійснюють нагляд за освоєнням проектів землевпорядкування, будівництвом протиерозійних та інших об'єктів, які споруджуються з метою раціонального використання й охорони земель, забезпечують виконання землевпорядних робіт, аерофотознімальних, аерофотогеодезичних, геодезичних та інших досліджень для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель; здійснюють контроль за встановленням на місцевості меж земельних ділянок, переданих у власність або наданих у користування;
- подають Держкомзему, обласній державній адміністрації інформацію про хід земельної реформи;
- забезпечують складання планово-картографічних матеріалів у растровому і цифровому вигляді для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення землевпорядкування;
• організовують проведення державних аукціонів та конкурсів;
- створюють систему інформації, необхідної для здійснення комплексу робіт, пов'язаних з проведенням земельної реформи, здійсненням землевпорядкування, веденням державного земельного кадастру, моніторингу земель, забезпеченням раціонального використання та охорони земель;
• здійснюють за погодженням з Держкомземом України науково-технічне співробітництво з науковими установами та організаціями, фірмами іноземних держав з питань проведення земельної реформи;
• сприяють підготовці та перепідготовці спеціалістів управління, районних відділів, міських (міст обласного та районного підпорядкування) управлінь (відділів) земельних ресурсів, забезпечують підвищення кваліфікації працівників для виконання покладених на них завдань, організовують навчання з питань земельного законодавства;
• забезпечують охорону праці та соціальний захист працівників управління, а також виконання завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності у межах повноважень, визначених законодавством;
• ведуть облік і звітність державної та відомчої статистики;
• забезпечують у межах своєї компетенції збереження державної таємниці в управлінні та здійснюють контроль за її збереженням у підпорядкованих їм органах земельних ресурсів;
• створюють відповідно до законодавства позабюджетний фонд за рахунок коштів, одержаних від надання платних послуг та інших надходжень;
• здійснюють інші функції, які випливають з покладених на них завдань.
Як і в попередньому випадку, обласні управління земельних ресурсів мають право:
• вносити на розгляд відповідних державних адміністрацій і рад подання про зупинення рішень, їх дій або бездіяльності з питань регулювання земельних відносин, які суперечать законодавству, пропозиції про припинення права власності або права користування землею у випадках, передбачених Земельним кодексом України, а також про вжиття заходів
до поліпшення якості земель;
• перевіряти на підприємствах, в установах і організаціях, у тому числі на військових та оборонних об'єктах, об'єктах органів внутрішніх справ, служби безпеки, дотримання вимог земельного законодавства, складати та розглядати відповідно до законодавства протоколи про адміністративні правопорушення, у разі потреби порушувати перед відповідними органами питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні земельного законодавства;
• залучати спеціалістів органів державної виконавчої влади, установ, організацій (за погодженням з керівниками) до розгляду питань, які належать до їхньої компетенції;
• одержувати безплатно від місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій документи, матеріали та інформацію, необхідні для виконання покладених на
них завдань;
• вносити пропозиції відповідним державним організаціям і радам щодо обмеження тимчасової заборони (зупинення) чи припинення промислового, цивільного та інших видів будівництв, освоєння земельних ділянок, проведення геологорозвідувальних, пошукових, агротехнічних та інших робіт, які проводяться з порушенням земельного законодавства або можуть негативно вплинути на стан земель них ресурсів;
• брати участь у роботі комісій з приймання в експлуатацію меліоративних і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних споруд та інших об'єктів, що будуються з метою використання і охорони земель;
• скликати в установленому порядку наради з питань, які належать до їхньої компетенції.
Ще одну зі сходинок у вертикальній ієрархії системи управління земельними ресурсами займають районні відділи земельних ресурсів.
Ці відділи у межах своєї компетенції здійснюють державне управління земельними ресурсами, забезпечують проведення земельної реформи, раціональне використання та охорону земель на території району. На них покладається виконання таких завдань:
• реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель, проведенні земельної реформи, підготовка і подання обласному управлінню земельних ресурсів пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань регулювання земельних відносин та управління земельними ресурсами;
• координація і контроль за виконанням робіт із землевпорядкування, топографо-геодезичних, розвідувальних, ґрунтових, агрохімічних і геоботанічних обстежень;
• здійснення державного контролю за дотриманням власниками землі та землекористувачами земельного законодавства, встановленого режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання;
• виявлення земель, які використовуються не за цільовим призначенням та з порушенням установлених законодавством вимог;
• розробка і подання обласному управлінню земельних ресурсів та районній державній адміністрації необхідних розрахунків і обґрунтування програм робіт з проведення земельної реформи, здійснення землевпорядкування, реалізації заходів щодо раціонального використання і охорони земель, а також забезпечення асигнувань, які виділяються на
виконання цих робіт, та систематичне інформування зазначених органів про їх виконання;
• виконання делегованих їм Держкомземом функцій замовника проектно-розвідувальних і будівельних робіт, пов'язаних з проведенням земельної реформи, здійсненням землевпорядкування, веденням державного земельного кадастру, моніторингу земель, раціональним використанням і охороною земель;
• участь у виборі земельних ділянок під розміщення об'єктів будівництва, підготовка висновків щодо попереднього погодження місць розташування об'єктів відповідно до вимог земельного законодавства та проектів розпоряджень (висновків) районної державної адміністрації про попереднє погодження місць розташування об'єктів, про передачу і при дбання ділянок у власність, вилучення (викуп) та надання їх у користування, в тому числі в тимчасове на умовах оренди;
• організація видачі державних актів на право власності на землю і право користування землею, оформлення договорів на право тимчасового користування землею, у тому числі на умовах оренди;
• організація проведення державних аукціонів та конкурсів;
• сприяння підготовці та перепідготовці спеціалістів, підвищенню кваліфікації працівників відділу для виконання покладених на них завдань, включаючи посади інженерів-землевпорядників сіл і селищ, організація
навчання з питань земельного законодавства;
• забезпечення охорони праці та соціального захисту працівників відділу, а також виконання завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності у межах повноважень, визначених законодавством;
• проведення грошової оцінки земель, подача районній державній адміністрації пропозицій щодо плати за землю;
• проведення державної землевпорядної експертизи регіональних програм, схем і проектів
землевпорядкування;
• подання обласному управлінню земельних ресурсів пропозицій щодо надання ліцензій на проведення робіт, пов'язаних із збором інформації для ведення земельного кадастру, включаючи грошову оцінку земель, координація та контроль за виконанням суб'єктами підприємницької діяльності цих робіт;
• забезпечення у межах своєї компетенції збереження державної таємниці у відділі та здійснення контролю за її збереженням у підпорядкованих йому органах земельних ресурсів;
• ведення обліку і звітності державної та відомчої статистики;складання планово-картографічних матеріалів для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення земле впорядкування та проведення робіт з охорони
земель;
• створення системи інформації, необхідної для здійснення комплексу робіт, пов'язаних з проведенням земельної реформи, здійсненням землевпорядкування, веденням державного земельного кадастру, моніторингу земель, забезпеченням раціонального використання та охорони земель;
• створення відповідно до законодавства поза бюджетного фонду за рахунок коштів, одержаних від надання платних послуг та інших надходжень;
• здійснення нагляду за освоєнням проектів землевпорядкування, будівництвом протиерозійних та інших об'єктів, які споруджуються з метою раціонального використання і охорони земель;
• забезпечення виконання землевпорядних робіт, аерофотознімальних, аерофотогеодезичних, геодезичних та інших досліджень для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення землевпорядкування та охорони земель;
• подання обласному управлінню земельних ресурсів, районній державній адміністрації інформації про хід запровадження земельної реформи;
• здійснення за погодженням з Держкомземом науково-технічного співробітництва з науковими установами та організаціями, фірмами іноземних держав з питань проведення земельної реформи;
• здійснення інших функцій, які випливають з покладених на них завдань.
Районний відділ земельних ресурсів має право:
• вносити на розгляд відповідних державних адміністрацій і рад подання про зупинення рішень, дій або бездіяльності з питань регулювання земельних відносин, які суперечать законодавству, пропозиції про припинення права власності або права користування землею у випадках, передбачених Земельним кодексом України, а також про вжиття заходів до поліпшення якості земель;
• перевіряти на підприємствах, в установах і організаціях, у тому числі на військових та оборонних об'єктах, об'єктах органів внутрішніх справ, служби безпеки, дотримання вимог земельного законодавства, складати та розглядати відповідно до законодавства протоколи про адміністративні правопорушення, у разі потреби порушувати перед відповідними
органами питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні земельного законодавства;
• залучати спеціалістів органів державної виконавчої влади, установ, організацій (за погодженням з керівниками) до розгляду питань, які належать до їхньої компетенції;
• одержувати безплатно від місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій документи, матеріали та інформацію, необхідні для виконання покладених на
нього завдань;
• вносити пропозиції відповідним державним організаціям і радам щодо обмеження тимчасової заборони (зупинення) або припинення промислового, цивільного та інших видів будівництва, освоєння земельних ділянок, проведення геологорозвідувальних, пошукових, агротехнічних та інших робіт, які проводяться з порушенням земельного законодавства або можуть негативно вплинути на стан земель них ресурсів;
• брати участь у роботі комісій з приймання в експлуатацію меліоративних і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, проти ерозійних споруд та інших об'єктів, що будуються з метою використання і охорони земель;
• скликати в установленому порядку наради з питань, які належать до його компетенції.
Отже, розширене трактування завдань і функцій державних органів управління земельними ресурсами свідчить, що багато з них дублюється; повноваження Міністерств і відомств переплітаються, створюючи тим самим певні утруднення при прийнятті єдино правильних управлінських рішень щодо використання і охорони екосистеми Земля. Виникає запитання: кому надати перевагу - Міністерству екології та природних ресурсів чи Держкомзему, а може, Міністерству аграрної політики при прийнятті того чи іншого управлінського рішення з переліку наведеного нами раніше? Як Бачимо, однозначну відповідь дати важко.
Тому потрібно докорінно поліпшити роботу міністерств і відомств, на яких покладаються обов'язки управління використанням і охороною земель шляхом оптимального розподілу властивих їм функцій.
Власне це і буде підставою того, що така ступенева ієрархія управління земельними ресурсами дасть змогу забезпечити раціональне використання і охорону всього земельного фонду України.
5.3. Підготовка кадрів для державних земельних органів
Однією із важливих функцій управління земельними ресурсами є підготовка і перепідготовка управлінських кадрів.
Тому успішне функціонування системи управління земельними ресурсами буде залежати від наявності кваліфікованих кадрів на всіх рівнях вертикальної ієрархії державних земельних органів. З цією метою Держкомзему України необхідно:
• визначити потребу у спеціалістах для держав
них земельних органів;
• визначити потребу у фахівцях із землевпорядкування, земельного кадастру тощо;
• встановити нові рівні кваліфікації і відповідальності для кожного працівника;
• навчальним закладам переглянути навчальні плани і програми професійної підготовки і перепідготовки кадрів з урахуванням змін у земельному законодавстві, низки указів Президента України, що стосуються земельної
політики, реформування аграрного сектора економіки;
• проводити роз'яснювальну роботу щодо реалізації постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу", інших законодавчих актів про землю, указів Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки", "Про оренду землі" та ін.;
• уникати прийняття на роботу недосвідчених працівників;
• систематично здійснювати процес підвищення кваліфікації, перепідготовки управлінських кадрів;
• проводити переоцінку взаємовідносин центру із місцевими землевпорядними органами (організаціями), навчальними закладами тощо.
Професійна підготовка та перепідготовка спеціалістів у галузі управління земельними ресурсами у вищих навчальних закладах вимагає розробки такої концепції навчального процесу, яка б забезпечувала випуск досвідчених спеціалістів, здатних працювати в умовах ринкової економіки.
Треба сказати, що нині вже проводиться така підготовка і перепідготовка спеціалістів управлінського апарату у Львівському і Харківському державних аграрних університетах. Ці кадри нині досить успішно вирішують проблеми управління земельними ресурсами. Вони володіють глибокими знаннями із земельного маркетингу, консалтингу, дорадництва, менеджменту в умовах ринкової економіки.
Головне при цьому те, що фахівці сфери управління земельними ресурсами вміють не тільки виконувати будь-яку роботу, але знають, як забезпечити виконання цієї роботи.
Професійна підготовка управлінських кадрів, особливо вищої ланки, необхідна сьогодні для України, оскільки лише вони можуть створити умови раціонального використання і охорони земель, втілити в життя програму земельної політики країни.
Адже управлінець мусить бути здатним інтегруватися до нової системи економічних відносин у нашому суспільстві. Для цього вищий заклад освіти повинен одночасно з підготовкою фахівця для роботи в земельних органах формувати у людині якості підприємця, керівника ринкового типу. Тільки управлінець, який володіє мистецтвом управління персоналом, вміє творчо і по-сучасному мислити, може створити здоровий клімат в колективі, в результаті якого забезпечується формування позитивного іміджу керівника, організації; відбувається щонайповніше розкриття творчого потенціалу, таланту, ініціативи і новаторства, виховання молодої генерації фахівців для державних земельних органів України.
За своєю суттю така підготовка і виховання кадрів є цілеспрямованим впливом на молодь з метою формування творчої, високопрофесійної, духовно і морально багатої, соціальне активної особистості управлінця і громадянина, здатного творити власне життя та життя суспільства на підставі Конституції України, законів, загальнолюдських моральних цінностей.
На сучасному етапі розбудови нашої держави в кожному вищому закладі освіти підготовку фахівців, їх виховання необхідно проводити на прикладах кращих надбань попередніх поколінь, зокрема неписаних законів лицарської честі, гуманності, ввічливості, здорового способу життя, єднаючих тенденцій сучасної освіти та виховання. Тільки у поєднанні багатої навчально-виховної спадщини минулого з новітніми педагогічними технологіями сьогодення - шлях до успішного розв'язання проблеми підготовки висококваліфікованих фахівців для системи управління земельними ресурсами України.
Інформаційне забезпечення системи управління земельними ресурсами
6.1. Теоретичні засади інформаційного забезпечення
Незважаючи на те, що термін "інформація" давно використовується в практиці, точне його визначення виявляється суперечливим. Інформацію розуміють як відомості, повідомлення про якийсь предмет, явище, подію. Якщо поставити запитання, а що ж представляють собою ці відомості і повідомлення, то можна, у свою чергу, одержати відповідь, що це інформація про об'єкти, які нас цікавлять.
У загальноприйнятому розумінні джерелом інформації може виступати лише деякий матеріальний "об'єкт", яким є, наприклад, земельне угіддя. Цей об'єкт може посилати на датчики сигнали різного виду (електромагнітні, світлові, звукові, текстові тощо), які приходять до "приймача". Однак для того, щоб дістати з цих сигналів потенціальне зашифровану в них інформацію, приймач повинен мати кібернетичну природу, тобто здатність дешифрувати вмістиме сигналів з метою забезпечення зворотного зв'язку з об'єктом, який є головним адресатом в алгоритмі дії методу управління.
Тому цілком справедливо буде відзначити, що поняття "інформація" тісно пов'язане з теорією відображення. Якщо в об'єкті відбуваються зміни, які відображають його вплив на навколишнє середовище (причому ці зміни стають чинником цілеспрямованого функціонування кібернетичного об'єкта), то можна стверджувати, що останній правильно сприймає інформацію про об'єкт. З цього випливає, що інформація є сукупністю сигналів, які надходять у кібернетичну систему від об'єктів, які аналізуються, і які можуть бути використані для цілей управління.
У цьому визначенні підкреслюються наступні основні риси інформації [9]:
1. Поняття "інформація" має сенс у поєднанні з поняттям "управління". Інформаційні процеси функціонують у кібернетичних системах, які здійснюють алгоритм цілеспрямованого управління.
2. Інформація нерозривно зв'язана із сигналами носія інформації і реалізується тільки в результаті взаємодії двох систем: джерела і кібернетичного приймача інформації.
При відсутності такої взаємодії саме поняття "інформація" стає безпредметним.
Щодо інформаційного забезпечення не можна залишати поза увагою нові комп'ютерні інформаційні технології, які стимулюють технічний скачок, а також змінюють наш світогляд. У цей перелік попадає система Internet.
У найближчому майбутньому з'явиться можливість вирішення найрізноманітніших задач з допомогою Internet, у тому числі й питань моніторингу земель. Його комп'ютерна мережа використовується як засіб для ефективного збору та поширення інформації.
На жаль, рівень розвитку засобів електронних комунікацій в Україні залишається дуже низьким. Ситуація погіршується ще й недостатнім рівнем знань населення (у тому числі і спеціалістів різних галузей) про можливості, які надаються сучасними засобами електронних комунікацій, що є одним із чинників, який стримує їх розвиток. Найбільші можливості для кардинальної зміни ситуації відкриває запровадження в навчальні плани вищих освітніх закладів усіх рівнів відповідних дисциплін, які б забезпечували навчання технологіям роботи в глобальних інформаційних мережах і набуття студентами практичних навичок в освоєнні сучасних електронних комунікацій.
З викладеного випливає, що поняття "інформація" незастосовне до неорганічного світу, в якому відбуваються процеси, які пояснюються визначеними фізичними закономірностями, але не обумовлені намаганням до досягнення тієї або іншої цілі. Тільки поява перших біологічних організмів, в яких всі основні процеси, що в них відбуваються, підпорядковані цілі виживання даної особини і продовження роду (зберігання виду), пов'язана з виявленням сигналів, що надходять у ці організми ззовні, потенціальне закладеної в них інформації. Навіть рослини проявляють яскраво виражену здатність до сприйняття інформації і використання її для цілей управління. Як приклад, можна навести такі явища, як фотоперіодизм, чутливість до дотику (мімоза), спроможність ловити комах (венерина мухоловка). Більше того, в міру ускладнення й удосконалення біологічної організації живих істот їхня набута здатність до дешифрування інформації із зовнішнього середовища зростає, а в людини досягає рівня свідомої оцінки, відбору і використання.
Своєрідність поняття "інформація", його специфіка й особливість полягають у тому, що зміст поняття "інформація" виявляється іншим, ніж той, з яким пов'язане його використання в розмовній мові. У цьому полягає і головна складність аналізу поняття цього терміну. Крім того, необхідно завжди пам'ятати про багатозначність терміну "інформація", про наявність двох основних її типів - зв'язаної і вільної, зокрема відносної. Змішування цих типів інформації збільшує складність висвітлення питання.
Названі два типи інформації вимагають для свого аналізу принципово різного підходу. Перший тип характеризує організованість, доцільну упорядкованість самої (кібернетичної) системи. Інформацію цього типу іменують початковою (вхідною), зв'язаною, структурною, "апріорною". Така інформація передбачає для свого виявлення і вивчення звичайний частково науковий аспект, а для кількісної характеристики тут не вимагаються статистичні методи.
Прикладом зв'язаної інформації може служити структурна інформація генетичного апарата клітини, початкова ("апріорна") інформація технічного пристрою, якою його наділяє конструктор. Кількість зв'язаної інформації в ряді випадків може бути визначено цілком точно нестатистичними методами. Скажімо, об'єкт довгострокової пам'яті електронних обчислювальних машин (ЕОМ) обчислюється десятками і навіть сотнями мільйонів біт (один біт інформації відповідає вибору однієї з двох рівноймовірних можливостей і записаний у двійковій системі числення).
Другим типом інформації є вільна інформація, зокрема відносна, яку часто називають робочою, інформацією-повідомленням. Дане розуміння інформації одержало найбільше поширення в науці.
Відносна інформація вимагає іншого підходу для свого вивчення і навіть виявлення, оскільки об'єм, а іноді і наявність такої інформації виявляються залежними від підготовки управляючої системи до її використання. І це не теоретичний постулат, а факт, який можна спостерігати у випадку дії будь-якої кібернетичної системи.
Кожна людина розглядається кібернетикою як управляюча машина, має різний досвід, знання, підготовку. Непосвяченому, наприклад, у специфіку дистанційного зондування, оператору одержувана інформація майже нічого не говорить, тоді як фахівцю служить алгоритмом певних управляючих дій.
Зв'язана і відносна інформація передбачають різні аспекти для свого виявлення і вивчення. Для зв'язаної (і "мертвої") інформації характерний звичайний, частково науковий аспект, використовуваний при вивченні об'єктів як таких, їх структурної організації і речовинного субстрату, тоді як відносна інформація проявляється тільки в процесі відображення впливів кібернетичною системою і, отже, виявляється лише у відображуваній ситуації, коли управляюча система розглядається як об'єкт, що відображає (у зв'язку з цим виявляється можливим врахувати прагматичний аспект, шкалу цінностей при одержанні вільної інформації соціального виду).
Крім змішання основних типів інформації, іншою причиною, яка породила плутанину в трактуванні поняття "інформація", є недостатньо чітке і послідовне межування загальної (змістовної) і математичної (шеннонівської) теорій інформації. Як підкреслює Н. І. Жуков у книзі "Філософські основи кібернетики" (Мінськ, 1976), при визначенні зв'язаної і вільної інформації важливо правильно відрізняти її від структури взагалі, яка властива всім системним об'єктам дійсності і їх впливам.
Інформація завжди має доцільну упорядкованість. Інформація - це міра організації, доцільно упорядкована структура кібернетичних систем і їх впливів, а інформаційний процес - результат прояву функціональної властивості в ході діяльності кібернетичної системи. Функціональна властивість - це властивість, якщо говорити професійною мовою, усієї системи управління; актуальна інформація, обумовлена і внутрішніми, і зовнішніми чинниками (подвійна детермінація діяльності). Однак у першому наближенні актуальну інформацію можна вважати властивістю кібернетичної системи; поняття ж "інформаційний процес" можна вважати базовим стосовно до поняття "інформація".
В останньому випадку ми маємо справу з актуальною інформацією, процесом і результатом взаємодії вільної і зв'язаної інформації. Втім, актуальна інформація - частина інформаційного процесу в широкому розумінні, оскільки останній передбачає не тільки інформаційний стан кібернетичної системи, яка розглядається як об'єкт, що відображає, але й весь ланцюг процесів, включаючи джерело інформації й адресата, а також канали інформаційного зв'язку.
Актуальну інформацію можна визначити як упорядковану зміну, використовувану для управління або регулювання, як функціональне, доцільно упорядковане відображення (зрозуміло, що з відрахуванням матеріально-енергетичної сторони).
Людині, що не володіє, наприклад, мовою, якою складений текст, вкладена в ньому інформація недоступна, тим часом ми говоримо так, наче вона там міститься. Ця "мертва" інформація принципово відрізняється своєю доцільною упорядкованістю від інформаційних можливостей об'єктів і впливів неживої природи, які іноді називають "потенційною", "елементарною", "докібернетичною", "квазіінформацією".
Ігнорувати розходження між основою інформації і самою інформацією - все одно, що не бачити різниці між можливістю і дійсністю, між об'єктивною властивістю солі і смаковим відчуттям солоного, між оригіналом і копією, між "фізичною" і об'єктивною реальністю.
Хоча в науках про неорганічну природу (хімії, наприклад) використовуються топологічний, комбінаторний, алгоритмічний та інші не-імовірнісні математичні методи, які застосовують для кількісної характеристики і зв'язаної інформації, математична теорія ймовірностей, яка у застосуванні до відомих випадків обчислення міри кількості вільної інформації в техніці зв'язку і визначення оптимальних умов передачі селективної інформації дає математичну (шеннонівську) теорію. Однак усі ці факти не є аргументом на користь дешифрування інформації в неживій природі. Вони лише свідчать про те, що математичні методи можуть застосовуватися скрізь і всюди.
Не можна, на нашу думку, не бачити принципової різниці між звичайними природними структурами і доцільно упорядкованими структурами організованої природи. Слід мати на увазі, що інформація, яка завжди володіє доцільною упорядкованістю, може бути, з погляду людини, недостатньо доцільно упорядкованою. Це свідчить про відносність доцільної упорядкованості потоків і масивів соціальної інформації. Як справедливо відзначають філософи, у неживій природі існує тільки передумова інформації у власному змісті цього слова.
Використання поняття "інформація" у науках про неживу природу означає, що при цьому не явно вводиться потенційний приймач інформації - кібернетична система, яка функціонує подібно людині, формуючи з падаючих на неї впливів власне інформацію (якщо остання, повторюємо, не була вироблена раніше іншою кібернетичною системою).
Отже, інформація виявляється категорією кібернетики, а "якісна", змістовна теорія інформації - відповідно розділом теоретичної кібернетики. Інформація як така, повторюємо, відрізняється своєю доцільною упорядкованістю від структури об'єктів і впливів неживої природи. Але ця категорія в силу своєї специфіки часто вживається як синонім системного поняття "структура" або філософського поняття "відображення". Таке широке використання поняття "інформація" і послужило головною причиною помилкового виведення теорії інформації за межі кібернетичної науки.
Перерахуємо ще раз типи інформації - цього ємкого і багатопланового поняття, значення якого в кожному конкретному випадку можна встановити лише з контексту.
1. Актуальна інформація - процес і результат переробки одержуваної і вироблення нової інформації, прояв функціональної властивості кібернетичних систем, подібної, але не тотожної свідомості; такий ланцюг, який можна розірвати лише уявно (єдність залучених у процес управління
зв'язаної і вільної інформації), актуальне відображення доцільного характеру.
2. Вільна інформація - доцільно упорядкована просторово-часова структура впливів, використовувана для управління (відносна інформація), а також закодована в предметах духовної культури соціальна інформація. (Під вільною інформацією в техніці зв'язку розуміється доцільно упорядкована сукупність, система атомарних сигналів - імпульсів струму, отворів на перфострічці і т. п.).
3. Зв'язана інформація - доцільно упорядкована в просторі структура кібернетичних систем, їх структурна організація, пам'ять у широкому розумінні.
4. Мертва інформація - вироблена кібернетичною системою інформація, яка перебуває в "спокої". До неї належить не тільки інформація недіючого технічного при строю, в тому числі зовнішня форма всіх
предметів матеріальної культури (інформація аналогової форми), але й закодована в знаках вільна інформація, вірніше, уся створена людьми духовна культура, усі духовні цінності. Мертва інформація виходить за межі процесу відображення, але вона теж становить собою доцільно упорядковану структуру.
Закодована в знаках мертва інформація утворює ніби проміжну ланку між зв'язаною і відносною інформацією: вона перестала бути залученою у процес управління відносною інформацією, але її ще не можна вважати зв'язаною, тому що вона не пройшла стадію опредмечування, хоча й об'єктивована в знаках, кресленнях та інших матеріальних носіях духовної культури. Інакше кажучи, вона, у відомому розумінні, об'єктивна, але нематеріальна, оскільки відмінна від свого матеріального носія.
Нарешті, структуру об'єктів і впливів усієї неживої природи часто називають "потенційною інформацією", підкреслюючи цим, що і там, у "неорганізованій" природі, завжди є основа і можливість формування інформації у власному розумінні цього слова.
Висвітлення деяких методологічних аспектів теорії інформації необхідно не тільки у зв'язку з переосмисленням філософських питань теорії пізнання, але й у силу захоплення новими термінами теорії інформації при системному підході як методологічній базі всяких наукових і практичних розробок, змішання понять "структури" і "інформації", що обумовлює помилки при викладі концепцій практичного створення інформаційно-обчислювальних і довідкових систем [9].
Методичні питання упорядкування інформації для земельно-управлінських цілей були розроблені у зв'язку з розвитком прогнозування використання земель, із застосуванням при цьому ЕОМ, кібернетичних методів. Як Відзначається в одній з робіт М. В. Андріїшина [8], важливим етапом прогнозування за допомогою методу моделювання є одержання й обробка інформації (визначення об'єму і структури інформації, збір даних, їх обробка й оцінка). Характер інформації визначається змістом задачі і математичним методом, за допомогою якого її будуть розв'язувати. При розв'язанні задач землевпорядкування використовується звітна, планова і нормативна інформація. Вона характеризує, як правило, основні галузі і сільськогосподарські культури, зокрема - земельні ресурси угіддями, види й елементи інших виробничих ресурсів, питомі затрати праці і матеріально-грошових засобів, обсяги продукції і показники її оцінки.
Звітна інформація повинна бути достовірною і повною, точною й обґрунтованою. При підготовці звітних вихідних даних необхідно широко користуватися науковими методами її опрацювання й оцінки. Основним джерелом нормативної інформації є технологічні карти окремих культур, галузей, з трансформації угідь, спеціальна землевпорядна нормативна інформація. Крім того, перспективні планові вихідні дані підготовляються розрахунково-конструктивним або розрахунково-варіантним методами, способом прогнозування на базі виробничих функцій тощо.
Повнота інформації особливо необхідна при розв'язанні екстремальних задач планування, управління, проектування складних процесів. Достовірність первинної інформації - основа правильності результатів усіх наступних операцій із нею. Інформація не повинна спотворюватися в процесі збору, передачі й опрацювання. Своєчасність одержання, передачі і переробки інформації можлива при використанні ЕОМ. Всі ці умови можна забезпечити створенням у країні єдиної автоматизованої системи інформації. Звітна інформація підрозділяється на затверджену і додаткову (її збирають організації, що управляють сільськогосподарським виробництвом). Затверджена інформація систематично надходить знизу вгору, від організацій нижчого підпорядкування (господарств) до вищих.
Звітна інформація характеризує основні виробничі ресурси господарств: площа земель і окремих угідь, наявність основних засобів і обсяги капіталовкладень, мінеральні й органічні добрива, ресурси робочої сили і затрати праці, врожайність сільськогосподарських культур і продуктивність худоби і птиці. Вона необхідна при розв'язанні поточних проблем; збір і опрацювання звітної інформації проводять з контролем та з першоджерелами.
Для одержання достовірнішої інформації застосовуються статистичні методи підготовки вихідних звітних даних. З цією метою обчислюють різні варіаційно-статистичні показники: показники середніх величин, середнє квадратичне відхилення, коефіцієнт варіації і т. п. Також має значення ретельна оцінка достовірності звітної інформації за допомогою середніх критерію істотності.
Планова інформація - одна з вихідних інформацій, застосовуваних при моделюванні задач землевпорядкування. Вона може бути підготовлена традиційними методами: розрахунково-конструктивним або розрахунково-варіантним, за допомогою виробничих функцій і т. д.
Джерелом нормативної інформації є технологічні карти з окремих сільськогосподарських культур, галузей виробництва. Перспективні вихідні дані повинні повно характеризувати наявність і розподіл основних виробничих ресурсів, врожайність сільськогосподарських культур, продуктивність тварин, затрати праці, норми внесення добрив, норми годівлі, вміст поживних речовин в окремих видах кормів, фондоємкість культур і видів тварин, собівартість, ціни реалізації основних видів продукції, чистий доход і т. д.
Одним із досить поширених способів підготовки вихідної інформації для моделювання е побудова виробничих функцій. Під виробничою функцією розуміють математичне вираження економічних, технологічних та інших залежностей об'єкта, який розглядається, або процесу; при цьому результативний показник виробництва представляє собою функцію затрат, визначених виробничих ресурсів.
Визначення виробничих функцій дає можливість у процесі господарської діяльності, при розробці схеми і проекту землевпорядкування найбільш доцільно комбінувати різні виробничі чинники для одержання максимального ефекту виробництва при можливо мінімальних затратах праці і засобів. Крім прогнозування рівня результативної ознаки, виробничі функції використовують для визначення економічних оптимумів, коефіцієнтів ефективності і взаємозамінності чинників і т. д.
Виробничі функції можуть бути подані різними способами: у формі таблиць, що містять ряди числових значень аргументу і відповідних значень функцій; у вигляді графіків, коли не потрібна висока точність; аналітичним способом вираження виробничих функцій за допомогою формул, що вказують порядок математичних дій над аргументами з метою одержання відповідного значення функції.
Табличний спосіб ефективний при вивченні залежності між аргументом і функцією за даними безпосередніх спостережень. Вид функції визначається на основі сукупності значень, які характеризують залежність змінних. Якщо вивчається залежність між двома змінними, то отримані значення можна зобразити на площині в прямокутній системі координат як який-небудь графік. За розташуванням на графіку точок можна визначити вид аналітичної залежності досліджуваного явища. Такий спосіб визначення виду функцій називають емпіричним.
Таким чином, як свідчить наведений аналіз методичних питань, підготовка й опрацювання земельно-управлінської інформації в процесі застосування ЕОМ і економіко-математичних методів (ЕММ) в землевпорядкуванні, державному земельному кадастрі тощо закладені наукові основи розв'язання задачі інформаційного забезпечення організації раціональної системи землеволодіння і землекористування. Такий підхід сприяє виконанню найважливіших принципів при підготовці й опрацюванні земельно-управлінської інформації: необхідності і достатності, своєчасності і достовірності. Важливим є чинник дотримання принципу сумісності земельно-кадастрової інформації на різних рівнях прийняття управлінських рішень щодо забезпечення раціонального використання й охорони земель. Крім того, важливо, що запозичена з теорії інформації вимога інформативності земельно-кадастрових даних визначається трьома параметрами:
1) зняттям непевності (ентропії);
2) збільшенням запасу знань (тезауруса);
3) необхідністю розв'язання конкретних (визначених) задач.
З метою вдосконалення інформаційного забезпечення постановою Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 року № 1355 "Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру" передбачено комплекс заходів, спрямованих на автоматизацію інформаційно-технологічних процесів, пов'язаних з оперативним веденням і використанням даних державного земельного кадастру.
У завдання Програми входять:
• створення на основі новітніх комп'ютерних та інформаційних технологій дієвого механізму автоматизованого ведення державного земельного кадастру;
• сприяння розвитку ринкових відносин в аграрному секторі економіки;
• підтвердження права власників та користувачів на земельні ділянки;
• забезпечення земельно-кадастровою інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ та організацій;
• сприяння забезпеченню своєчасних надходжень коштів від плати за землю;
• удосконалення взаємодії міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у сфері управління земельними ресурсами;
• удосконалення механізму розрахунку розміру платежів за землю;
• створення і управління банками даних про наявність і стан земельних ресурсів;
• інформаційне забезпечення і підтримка широкомасштабних робіт із землевпорядкування, моніторингу земель, державного контролю за використанням та охороною земель, регулювання оптимального розвитку територій.
Удосконалення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру дасть змогу підвищити ефективність управління земельними ресурсами, значно прискорити процес реформування земельних відносин, відстеження динаміки кількісних та якісних змін земельного фонду, розподілу його за власниками землі та землекористувачами, запровадження заходів щодо збереження та відтворення родючості грунтів, поліпшення навколишнього природного середовища, охорони прав громадян, підприємств, установ та організацій на землю.
6.2. Земельно-кадастрова інформація
Земельний кадастр, як і землевпорядкування, є надзвичайно важливим чинником, механізмом ефективного управління земельними ресурсами, адже він формує і містить систему відомостей і документів про правовий режим земель, їх розподіл серед власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, про якість і цінність землі, інформацію про розташування земельних ділянок тощо.
Тільки повна і достовірна інформація про земельні ресурси і нерухоме майно, тісно пов'язане із земельними ділянками, дозволить органам управління земельними ресурсами приймати обґрунтовані рішення щодо раціонального використання й охорони земель та функціонування ринку землі, вирішення земельних спорів, захисту прав юридичних і фізичних осіб, проведення землевпорядкування тощо.
Нині надзвичайно важко уявити механізм управління землею, якби не здійснювався облік кожної земельної ділянки, не були юридичне визначені і підтверджені межі земельних ділянок, розмір, місцеположення, правовий режим, кадастрові номери, функціональне призначення та інші параметри.
Цілком очевидно, що управління земельними ресурсами (земельними ділянками) може здійснюватися лише за умови реєстрації цих ділянок і права на них. Незареєстровані правовстановлюючі документи не мають юридичної сили.
Як бачимо, об'єктом управління можуть бути земельні ділянки, які посвідчуються державними актами, форми яких затверджені постановою Верховної Ради України від 13 березня 1992 р. № 2201-XII та постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.1999 № 440.
Крім того, об'єктом управління є ділянки з правом тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди), яке оформляється договором за формою, затвердженою Кабінетом Міністрів України від 17.03.1993 р. № 197, а право оренди землі - договором згідно із Законом "Про оренду землі".
Це дозволяє законодавче управляти процесом взаємовідносин між власниками землі і користувачами та державними органами, включаючи державні органи земельних ресурсів, який виникає у процесі визнання і посвідчення державою факту існування (або припинення існування) земельної ділянки як об'єкта управління.
Земельно-кадастрова інформація дозволяє забезпечувати зворотний зв'язок у плані "управлінське рішення - інформація - управлінське рішення". Поза інформацією будь-яке управління втрачає смисл.
Наприклад, чи можна управляти родючістю грунту, не маючи вихідної інформації про наявність гумусу в фунті, гранулометричний склад фунту? Ні! Подібно до цього не можна запроектувати систему сівозмін, не володіючи матеріалами розподілу земель за крутизною схилів, фунтового покриву, не можна вилучити земельну ділянку громадянина, установи, підприємства чи організації, попередньо не надавши їм її у власність чи користування і т. д.
Отже, це ще раз свідчить про важливість земельно-кадастрової інформації в справі управління земельними ресурсами.
6.2.1. Земельно-реєстраційна система
Процес управління земельними ресурсами може здійснюватися лише за умови повної інформації про об'єкт управління. В успішному розв'язанні цієї проблеми важливе місце належить веденню реєстрації земельних ділянок і прав власності на них як надзвичайно важливого інструменту управління. Але оперативне управління земельними ресурсами, як свідчить досвід, може здійснюватися лише за умови переходу від книжної системи до створення державної автоматизованої системи реєстрації. Запровадження такої системи дозволить забезпечити зацікавлених осіб відомостями про землю і нерухомість, ініціювати права власників землі і землекористувачів, обґрунтувати розміри плати за землю, своєчасно приймати адекватні заходи щодо охорони земель, збереження і відтворення родючості грунтів, визначати пріоритети господарської діяльності на землі, посилити відповідальність власників і користувачів за використання землі та ін.
Важливою умовою реєстрації є комплексність інформації, яка забезпечує її адміністративно-територіальну єдність у межах ієрархічної структури України. Це означає, що не можна говорити окремо про критерії обґрунтування і вибір показників реєстрації для будь-якого одного адміністративного рівня поза критеріями іншого рівня.
На основі вивчення зарубіжного досвіду в Україні всю інформацію про нерухомість (земля і все те, що знаходиться на ній) слід розглядати крізь призму чотирьох блоків (кадастрових реєстрів):
• Інформація про суб'єкт власності або користування.
• Інформація про земельні ділянки.
• Інформація про сервітути і обмеження.
• Інформація про нерухомість, яка міцно пов'язана із землею.
При цьому структура і зміст кадастрового реєстру автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, з урахуванням вказівок Держкомзему України від ЗО грудня 1997 р. № 63, буде виглядати таким чином:
Реєстр фізичних осіб:
• ідентифікаційний код особи;
• код у податковій адміністрації;
• ім'я;
• по батькові;
• прізвище;
• дата народження;
• паспортні дані;
• адреса;
• спосіб контактування;
• склад сім'ї (прямі спадкоємці);
• пільги щодо оподаткування.
Реєстр юридичних осіб:
• ідентифікаційний код особи;
• код ЗКПО;
• назва;
• адреса розміщення;
• організаційно-правова форма (код КОПФ);
• органи управління (код СООГУ);
• види економічної діяльності (код ОКОНХ);
• форма власності;
• способи контактування;
• пільги в оподаткуванні.
Опис земельної ділянки:
• ідентифікаційний код;
• кадастровий номер;
• адреса розміщення;
• тип власника (юридична чи фізична особа);
• код власника (ЗКПО/код у податковій адміністрації);
• тип використання;
• тип користувача (юридична, фізична особа);
• код користувача (ЗКПО/код у податковій адміністрації);
• форма власності;
• правовстановлюючі документи;номер правовстановлюючого документа;
• площа ділянки згідно з правовстановлюючими документами;
• спосіб вимірювання;
• грошова оцінка (експертна).
Реєстр сервітутів і обмежень:
• кількість сервітутів;
• опис сервітутів:
• ідентифікаційний код;
• кадастровий номер ділянки;
• тип сервітуту;
• тип документа;
• функціональне призначення;
• номер документа;
• початок дії сервітуту;
• кінець дії сервітуту;
• площа дії сервітуту;
• грошова оцінка сервітуту;
• кількість обмежень;
• опис обмежень:
• ідентифікаційний код обмежень;
• тип обмежень;
• функціональне призначення обмеження;
• тип документа;
• номер документа;
• початок обмеження;
• кінець обмеження;
• оренда:
• ідентифікаційний номер оренди;
• код орендаря;
• тип документа;
• реєстраційний номер договору оренди;
• початок оренди;
• кінець оренди;
• закладні:
• ідентифікаційний код застави;
• тип закладної;
• тип кредитора;
• тип документа;
• реєстраційний номер документа;
• початок користування;
• кінець користування;
• сума закладу;
• пільги.
Реєстр документів:
• ідентифікаційний код документа;
• тип документа;
• ідентифікаційний код об'єкта;
• дата реєстрації документа;
• дата вступу в дію;
• дата закінчення;
• тип операції.
Реєстрація інформації четвертого блоку передбачає занесення в кадастровий реєстр даних про нерухомість, міцно пов'язану з землею (будівлі, споруди тощо). Така інформація поки що знаходиться в бюро технічної інвентаризації і є їхньою власністю, але згодом вона повинна передатися в державний земельно-реєстраційний центр.
Сьогодні існує багато дискусій в наукових колах щодо розширення кількості реєстрів з метою додаткової подачі оцінних даних земельних ділянок. Частково можна було б погодитися з такою постановкою питання. Адже інформація, наприклад, про бали бонітету грунту, запаси гумусу в грунті, його гранулометричний склад, кислотність тощо тільки б розширила наші знання про землю.
Однак ми вважаємо за недоцільне подавати цю інформацію в кадастровий реєстр, оскільки грошова оцінка землі, яка подається в реєстрі опису земельної ділянки, є синтезуючим показником якісного стану грунту. Більше того, в умовах розвинутої ринкової економіки такий показник, як грошова оцінка землі, вважаємо, буде недоцільним. Оцінку землі буде визначати ринок, тобто в реєстр буде занесено інформацію про ринкову оцінку землі. Власне, у всіх країнах Скандинавії, Німеччині та ін. у реєстр заноситься ринкова ціна землі, оскільки грошова оцінка землі не дає реальної ціни нерухомості.
Підтвердженням цього може послужити приклад Данії, де визначення терміну "земельний кадастр" обмежується лише реєстрацією земель та виготовленням кадастрових карт. Як бачимо, бонітування грунтів, грошова оцінка земель тут абсолютно відсутні.
Але потрібно зазначити, що в окремих випадках виникає певна необхідність занесення в кадастровий реєстр цілої низки показників, таких як гумусність грунту, його гранулометричний склад, експозиція схилу, сума активних температур, рівень залягання ґрунтових вод тощо. Чим це викликано?
У першу чергу тим, що, наприклад, багаторічні насадження, залежно від порід і сортів, як ніякі інші культури, надзвичайно вибагливі до свого місцерозташування. Навіть підвищений вміст гумусу в грунті може призвести до погіршення, наприклад, якості винограду. Доведено, що надмірна кількість гумусу в грунті, з одного боку, забезпечує збільшення валового виходу винограду, але, з другого боку, знижує вміст у ньому цінних мікроелементів, які негативно впливають на споживчу цінність вина. Між іншим, сьогодні вже існують публікації про те, як досягти зниження врожайності виноградників, польових культур. На якість винограду впливають інші чинники природного середовища - експозиція схилу, сума активних температур тощо.
Отже, нарешті зрозумілим стає, чому, готуючи марочні виноградні вина для реалізації, необхідною умовою є подання сертифіката, який поряд з іншими показниками засвідчує, в яких умовах (середовищі) вирощувався виноград або інші плоди. Як Бачимо, ринок землі ставить серйозні вимоги до характеристики земельних ділянок, визначає їх вартість. Тому кадастровий реєстр повинен містити параметри ділянок, на яких розміщаються багаторічні насадження.
Треба сказати, що хоч сьогодні в Україні ще немає створеної системи реєстрації земель, все ж докладається багато зусиль щодо її створення. Запроваджується єдина система кадастрової нумерації земельних ділянок. Механізм присвоєння кадастрового номера кожній земельній ділянці має досить оригінальну і в той же час просту природу. Кожна земельна ділянка включає в себе власне свій номер з тризначним числом, номер кадастрового кварталу з двозначним числом, номер кадастрової зони також з двозначним числом та код об'єкта адміністративно-територіального устрою України (КОАТУУ) з десятизначним числом, затвердженого Держ-комстатом України.
Процедура присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам для створення і функціонування автоматизованої системи ведення державного кадастру зініціювала до запровадження цілої низки термінів, які до цього часу в практиці управління не зустрічалися, а саме: кадастровий номер, кадастровий квартал, кадастрова зона, кадастрова облікова одиниця, індексна кадастрова карта, черговий кадастровий план тощо.
Тому спеціалісти органів управління земельними ресурсами, землевпорядного виробництва, спеціалісти реєстраційних офісів, очевидно, повинні були б бути ознайомлені і володіти цими термінами.
Згідно з проектом Закону України "Про державний земельний кадастр" ці терміни мають таке визначення:
• кадастровий номер - це унікальний номер, який присвоюється земельній ділянці і не повторюється на всій території України;
• кадастровий квартал - комплексне об'єднання земельних ділянок у населеному пункті, яке обмежене інженерними спорудами або природними межами;
• кадастрова зона - сукупність земельних ділянок, які знаходяться за межами населених пунктів на території сільської (селищної) ради, або об'єднання кадастрових кварталів у населених пунктах;
• кадастрова облікова одиниця - земельна ділянка, кадастровий квартал, кадастрова зона та ін.;
• індексна кадастрова карта - спеціальна карта (план) розміщення кадастрових облікових одиниць у межах адміністративно-територіальних утворень, яка містить межі
облікових одиниць та їх нумерацію;
• черговий кадастровий план – спеціальний план, створений у державній системі координат, на якому відображаються межі земель них ділянок, їх площі та кадастрові номери, а також інша необхідна кадастрова інформація.
Ієрархічна структура кадастрового номера земельної ділянки є однорідною на всій території України (рис. 6.1).
Причому згідно з прийнятою структурою кадастрового номера допустима кількість кадастрових зон - 99, кадастрових кварталів - 99, земельних ділянок - 999.
Складові кадастрового номера відокремлюються двокрапкою (:). У випадках, коли ієрархічні рівні мають менше значущих цифр, то решта позицій заповнюється цифрою 0. Наприклад, земельна ділянка № 36, яка розміщена в кадастровій зоні № І Малосупоївської сільської ради (с. Мала Супоївка) Згурівського району Київської області (рис. 6.2), буде мати кадастровий номер - 3221984001:01:00:036.
Важливо відзначити, що сьогодні, коли автоматизована земельно-реєстраційна система ведення державного земельного кадастру проходить свою апробацію в умовах виробництва, структуру ієрархічних рівнів, їхній зміст слід розглядати не як догму, а в динамічному розвитку. Очевидно, у великих містах, селищах буде доцільно замість кадастрових зон запровадити таку облікову одиницю, як житлово-експлуатаційна контора (ЖЕК) чи житлово-експлуатаційне управління (ЖЕУ).
Вже сьогодні стає очевидним, що нумерації кадастрового кварталу слід надати тризначне число, а нумерації земельних ділянок, відповідно, чотиризначне. Це викликано тим, що в адміністративному районі є випадки, коли кількість кварталів більше 100, а ділянок у кадастровому кварталі більше 1000.
Багаторічний досвід країн Західної Європи свідчить, що реєстрацію земельних ділянок як складову земельного кадастру доцільно здійснювати попередньо на паперових носіях (Поземельна книга), а пізніше цю інформацію слід перенести на магнітні носії. Таке дублювання інформації буде виправдано у випадках форс-мажорних обставин та ін.
Інформація, занесена в реєстри, повинна бути прозорою (відкритою) для громадськості. Це означає, що в будь-який час зацікавлена особа, за відповідну оплату послуг, могла б отримати повну інформацію про розмір земельної ділянки, її вартість, поточні операції, проведені із землею будь-якого власника чи землекористувача, який його цікавить. Нині таку інформацію в країнах Скандинавії, Німеччині та ін. може отримати зацікавлена особа, не виходячи з квартири чи будь-якого іншого офісу шляхом підключення комп'ютера до системи Інтернет з наступним викликом адреси "Земельні ресурси" або цифрового унікального номера.
Певна річ, як сьогодні, так і в найближчий час, такими послугами в Україні поки що скористатися буде проблематично. Адже реєстраційні центри (офіси) тільки починають створюватися. Зовсім недавно (травень 1996 р.) відбулася презентація реєстраційного офісу в м. Жовкві на Львівщині. Створений реєстраційний офіс у м. Згурівці Київської області. Подібні офіси чекають свого відкриття і в інших містах України. Доцільність створення таких офісів є очевидною, про що говорять приклади країн Західної Європи. Так, у Франції, де налічується понад 60 млн. власників земельних ділянок, кожне місто має свій реєстраційний офіс. Але це, знову ж таки, не повинно бути догмою. В кожному конкретному випадку доцільність створення реєстраційного офісу визначається індивідуально. Так, в Англії, де населення трохи більше, ніж в Україні, є лише 9 реєстраційних центрів, які повністю задовольняють потреби власників і користувачів землі, владних структур тощо.
Сьогодні у світі зрозуміли, що реєстрація земель служить не тільки для оподаткування власників чи користувачів землі, але й для правового захисту їхніх земельних ділянок, забезпечення державних гарантій, кредитів, зменшення кількості земельних спорів тощо.
Реєстрація земель служить доброю основою для підтримки раціонального використання навколишнього середовища, сприяння здійсненню земельної реформи в Україні.
Тому й не випадково в отриманні відомостей про земельну реєстрацію зацікавленими організаціями, підприємствами, установами є:
• Держкомзем України та його місцеві органи;
• Головне управління геодезії, картографії і
кадастру;
• Фонд державного майна;
• міністерства і відомства;
• Асоціація фермерів України;
• Державна податкова адміністрація України;
• Держкоммістобудування і комунального господарства;
• Міністерство юстиції України;
• судові органи; „
• органи місцевого самоврядування;
• інвестори, банки;
• страхові компанії;
• громадяни та ін.
Розглянемо декілька конкретних прикладів захисту прав власника землі в країнах Скандинавії, зокрема в Данії, в якій понад 70 років тому (1927 р.) було прийнято Акт про реєстрацію земель.
Скажімо, є продавець землі і є її покупець. Покупець землі міг би бути обдурений, якби не отримав необхідної інформації в реєстраційному офісі про наявність землі у продавця. Отримавши позитивну інформацію, зацікавлені сторони оформляють нотаріально завірений документ - договір купівлі-продажу землі. Відповідно в реєстр заноситься прізвище та ім'я покупця, його адреса, якщо такий ще не був туди внесений.
У випадку, коли такий покупець вже був занесений у реєстр як власник чи користувач землі, тоді коригується лише площа земельної ділянки з врахуванням уже докупленої. Інформація ж про землю чи іншу нерухомість продавця, якщо останній продав її всю, зберігається у реєстрі з усіма поточними змінами в динаміці. Отже, це лише один з прикладів захисту власника чи користувача землі.
|
|
|
|
Наведемо інший приклад. Власник нерухомості виявив бажання отримати в банку певну суму грошей під заставу нерухомості. Ця процедура в Данії є дуже спрощеною. Звернувшись у будь-який банк, після того як відповідальний працівник перевірив з допомогою комп'ютера дані реєстру, можна отримати суму грошей, еквівалентну вартості нерухомості. Відповідно до цього в реєстр вноситься інформація про обтяження нерухомості установою банку. Як бачимо, подвійний продаж нерухомості власником абсолютно виключається, що свідчить про добре відрегульований механізм процесу купівлі-продажу.
Заслуговує на увагу і той факт, що в Данії державний акт на право власності чи користування землею не виготовляється. Тут в ролі державного акта виступає свідоцтво, виготовлене на звичайному аркуші паперу формату А-4, завірене посадовою особою муніципалітету і нотаріальною конторою.
На нашу думку, таке спрощення є економічно вигідним як для держави в цілому, так і власника чи користувача земельної ділянки, оскільки відпадає проблема друкування бланків державних актів. Це здешевлює вартість роботи щодо виготовлення і видачі документів, які посвідчують право власності чи користування землею. Так, це все є в Данії. А що ж у нас в Україні?
Серед проблем, які нині є в Україні щодо запровадження єдиної системи земельної реєстрації, є:
• відсутність первинних документів, необхідних для земельної реєстрації;
• недостатнє науково-методичне та технічне забезпечення автоматизованого ведення земельної реєстрації; недостатня кількість фахівців для кваліфікованого ведення земельної реєстрації тощо.
Для вирішення вищевказаних проблем важливе значення має створення та функціонування навчальних центрів З Питань земельної реєстрації, на які покладаються такі функції:
• складання навчальних програм підготовки "реєстраторів" і узгодження їх з державними органами;
• організація навчання "реєстраторів";
• надання консультацій щодо практичного заповнення земельно-реєстраційних документів;
• інформаційне забезпечення "реєстраторів".
В умовах ринкової економіки, коли відбуваються радикальні зміни земельних відносин, коли починає формуватися багатоукладна економіка, реєстрація земельних ділянок і прав на них буде життєздатна тільки за умови, що ця система буде підпорядковуватися певним принципам.
Визначальними принципами, без дотримання і розуміння яких реєстрація буде безпредметною, є:
• Принцип Об'Єктивності. Цей принцип є фундаментальним принципом матеріальної діалектики в цілому. Він включає у свій зміст визначення об'єкта пізнання незалежно від волі суб'єкта, принципову пізнавальність цього об'єкта, наявність відповідних логічних засобів його пізнання і можливість активного впливу на об'єкт дослідження на основі отриманих знань.
Іншими словами, об'єктивність реєстрації - це відображення реального стану об'єкта на паперових чи електронних носіях, без будь-яких прямих чи непрямих викривлень на користь зацікавлених суб'єктів реєстрації.
• Принцип Постійності. Цей принцип випливає з самого факту господарської економічної діяльності людини, в результаті чого може змінюватися якісна і кількісна характеристика об'єкта реєстрації. Тому реєстрація повинна
виступати не як разова акція, а як цілеспрямована діяльність з метою забезпечення достовірної інформації про об'єкт реєстрації в динаміці, виходячи з позиції матеріалістичної діалектики. Підтримання інформації про суб'єкт
реєстрації на належному рівні вбачає успіх всієї земельно-реєстраційної системи країни в умовах ринкової економіки.
• Принцип Цілісності. В практиці це означає, що з переходом в Україні до різних форм власності на землю (державної, приватної, комунальної) щораз підвищується інтерес до земельних ділянок.
Кожний окремо взятий власник чи користувач землі представляє багатство нашої держави. Відповідно до цього і слід визнати важливими гарантовані права на землю і надійний їх захист щодо кожного громадянина України чи громадянина Іншої держави, згідно з чинним законодавством. Певна річ, досягнення цієї умови може відбутися шляхом суцільної, всеохоплюючої реєстрації земельних ділянок і прав на землю всіх без винятку суб'єктів господарювання на землі. Аналогічно державні і комунальні землі також вимагають реєстрації. Необхідно реєструвати спеціальні права на землю, власність і обмеження щодо власності.
Отже, цілком зрозуміло, що вибіркова реєстрація земель не дасть відповіді на поставлені проблеми, ускладнить функціонування систем управління земельними ресурсами, послабить зв'язок з іншими галузевими кадастрами та інформаційними системами.
• Принцип Уніфікації Для забезпечення створення і функціонування автоматизованої системи ведення земельної реєстрації, можливостей ефективної обробки і управління інформацією повинна бути запроваджена єдина
(уніфікована) загальнодержавна система ведення реєстрації землі. Принцип уніфікації забезпечується запровадженням унікального кадастрового номера кожної земельної ділянки протягом всього періоду її існування. Система нумерації земельних ділянок повинна бути єдиною як для сільської місцевості, так і для міських населених пунктів, і вона повинна діяти на всій території України.
Необхідність уніфікації ведення земельної реєстрації зумовлена широким запровадженням у землевпорядне виробництво комп'ютерних технологій.
У зв'язку з цим особливо високі вимоги ставляться до ступеня уніфікації при зборі, обробці і видачі земельно-кадастрових даних.
Дотримання принципу уніфікації дозволяє скоротити витрати, пов'язані із збереженням земельно-кадастрової інформації, попереджує необґрунтоване дублювання інформації, спрощує доступ до користування інформацією, скорочує час і вартість передачі прав власності при заставі землі тощо.
• Принцип Прозорості Земельно-Кадастрової Інформації. Цей принцип є невід'ємним атрибутом демократичності суспільства, і це дуже добра ознака захисту прав власності на землю. Так, будь-яка зацікавлена особа, за певну
оплату, може отримати будь-яку інформацію про іншого суб'єкта власності чи користування землею.
Таку інформацію можна отримати і за допомогою комп'ютера, не виходячи з дому чи офісу, через систему Інтернет, як це робиться в ряді країн Західної Європи. Але при цьому потрібно розробити серйозну систему заходів, щоб не допустити вхід в комп'ютерні системи кримінальних елементів з метою вчинення протизаконних дій.
• Принцип Відповідальності. Він важливий тим, що, як ні в якій іншій сфері діяльності, на земельно-реєстраційну систему поширюється величезна відповідальність за точність поданої споживачу інформації.
Невірна або неточно подана інформація може призвести до прийняття невірних рішень у сфері управління земельними ресурсами.
. Порушення цього принципу може призвести до негативних ускладнень у сфері купівлі-продажу земельних ділянок. Наведемо декілька прикладів результатів подачі неправильної або неточної земельно-реєстраційної інформації:
• покупець землі може заплатити гроші продав цю за неіснуючу землю;
• банк може надати кредит під заставу землі, якої не існує;
• неправильно подана грошова оцінка землі призведе до неправильного нарахування по датку на землю або неправильного визначення ринкової ціни землі та ін.
Таких прикладів можна навести чимало, але головне, що за ними стоять прості люди, підприємці-виробники. Ось чому принцип відповідальності завойовує й утримує важливе місце серед інших принципів.
• Принцип Дублювання Земельно-РеєстраційНої Інформації'. Зміст цього принципу полягає в тому, що перед тим, як подати інформацію в базу даних комп'ютера, її потрібно занести на паперові носії, якими є Поземельна книга. Власне, дотримання цього принципу доведено практичним життям людей.
Наприклад, у Данії земельно-реєстраційна інформація вже майже 150 років ведеться на паперових носіях, але лише декілька років тому почали її заносити, вірніше, переносити, в комп'ютерну базу даних. І це не тому, що бракує коштів на перенесення цієї інформації в базу даних комп'ютера, а тому, що інформація на паперових носіях більш фундаментальна, гарантована від усяких "сюрпризів" комп'ютера. Але для повсякденної роботи з матеріалами реєстрації земель доцільно використовувати комп'ютерну базу даних. Це значно полегшує роботу реєстратора, спрощує процедуру передачі інформації зацікавленим фізичним і юридичним особам, спрощує підготовку копій реєстрів, робить широкий доступ до інформації громадськості. •
Принцип системності. Цінність системного принципу в земельно-реєстраційній системі полягає, насамперед, у тому, що його використання сприяє підвищенню кінцевого ефекту функціонування реєстраційної системи. Цей принцип представляє собою методологію наукового аналізу і вирішення проблем, які дозволяють організувати наші знання про суть реєстраційної системи, її необхідність тощо.
Термін "система" походить від грецького (ціле, складене з частин, з'єднання). За визначенням енциклопедії, система - об'єктивна єдність закономірно зв'язаних один з одним предметів, явищ, знань про природу і суспільство. Системна орієнтація реєстрації земель як наукова категорія є цілісним видом ідеалізованої об'єктивної реальності і включає, крім власне об'єкта реєстрації, і ту частину середовища, яка визначає необхідні умови його існування.
Тому принципи земельно-реєстраційної системи слід розглядати не кожен зокрема, а як їх діалектичну сукупність крізь призму системного підходу. Названі принципи, доповнюючи один одного, в комплексі з оптимальним середовищем, в якому вони будуть реалізовуватися, дозволять знайти ключ до розв'язання проблем реєстрації земель у системі управління земельними ресурсами.
6.2.2. Грошова оцінка земель як Механізм управління
У системі управління земельними ресурсами важливе місце належить грошовій оцінці землі. Це викликано тим, що в умовах ринкової економіки дедалі більшого значення набуває плата за землю у формі земельного податку і орендної плати, яка встановлюється, власне, залежно від грошової оцінки земель. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про плату за землю", плата за землю запроваджується з метою формування коштів для фінансування заходів щодо раціонального використання і охорони земель, підвищення родючості грунтів, відшкодування втрат власників землі і землекористувачів, пов'язаних з господарюванням на землях гіршої якості, ведення земельного кадастру, здійснення землевпорядкування та моніторингу земель, проведення земельної реформи та розвитку інфраструктури населених пунктів.
Тому з метою управління процесом акумулювання і витрат коштів на згадані цілі, які надходять від земельного податку, орендної плати, продажу земельних ділянок тощо, потрібно володіти матеріалами грошової оцінки земель.
Оскільки порядок здійснення грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, який затверджений наказом Держкомзему України, Держкоммістобудування України, Мінсільгосппроду України та Української академії аграрних наук 27.11.1995 р. № 76/230/325/150, досить детально представлений у нормативній і довідковій літературі, то на цьому питанні зупинятися не доцільно. Але на методиці грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України 23.03.1995 р. № 213, потрібно зупинитися детальніше, оскільки вона вимагає свого невідкладного вдосконалення.
Проведені нами дослідження свідчать, що наукова концепція визначення грошової оцінки земель повинна базуватися не на рентному доході, який створюється при виробництві зернових культур, а чистому рентному доході, який представляє різницю між рентним доходом і амортизаційними відрахуваннями земельної ділянки, на якій вирощуються сільськогосподарські культури. Розмір цих відрахувань повинен бути не нижче рівня витрат для підтримання природної родючості грунту.
Наприклад, вирощування озимої пшениці урожайністю 31,5 ц/га за умов використання соломи на корм худобі буде супроводжуватися втратою (мінералізацією) 0,49 т/га гумусу, що в переведенні на перепрілий гній складатиме 10 т/га.
Вирощування цукрових буряків урожайністю 350 ц/га буде супроводжуватися мінералізацією 2,9 т/га гумусу або ж додатковим винесенням перепрілого гною в кількості 58 т/га, щоб компенсувати мінералізацію гумусу. В результаті цього, як свідчать розрахунки, рентний доход зменшується на 15-20 відсотків, а відтак і зменшується грошова оцінка земель. В умовах ринкової економіки врахування цього чинника несе в собі еколого-економічний, соціальний, психологічний зміст. Чому?
По-перше, власник землі чи землекористувач, включивши в собівартість виробленої ним продукції вартість витрат, пов’язаних з підтриманням природної родючості грунту, зможе, реструктуризувавши свої доходи, вкласти частину коштів на забезпечення бездефіцитного балансу гумусу. Таке вирішення проблеми землекористування дозволить підтримувати родючість фунту в бездефіцитному його режимі, без ущемлення інтересів суб'єкта господарювання.
По-друге, зниження грошової оцінки земель сприятиме збільшенню кількості трансакцій з земельними ділянками, в першу чергу їх продажу. Адже, наприклад, зменшення грошової оцінки земель супроводжуватиметься зменшенням розмірів відшкодувань за витрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Сьогодні через високу ціну землі пропозиції значно перевищують попит на землю. Для умов ринку тут буде мати місце прислів'я: "Дешевше продаси - більше вторгуєш".
Технологія визначення вартості земельних часток на прикладі Львівської області, в склад яких увійшли присадибні ділянки, також вимагає свого вдосконалення. Досліджено, що присадибні земельні ділянки за своєю родючістю у 1,5-1,6 раза перевищують родючість польових земель (земельних часток). Виходячи з умови, що середній розмір земельної частки (паю) на Львівщині складає 2,5 га, а розмір земельної ділянки для ведення особистого підсобного господарства в середньому 0,6 га, то розрахунковий розмір земельної частки (паю) буде на 0,2-0,3 га менший від фактично існуючих земельних часток (паїв).
Перерахування вартості земельних часток дозволить виявити значний резерв площі для виведення з економічного обігу малопродуктивних і деградованих земель, розміщення дорожньої мережі, гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень тощо. Певна річ, це послабить напругу в управлінні земельними ресурсами, забезпечить його високу ефективність, оскільки буде більш прозорий простір для прийняття управлінських рішень.
Вдосконалення грошової оцінки вимагають і землі промисловості, транспорту, зв'язку, лісового і водного фонду, державного запасу та ін., оскільки тут також потрібно врахувати амортизаційні відрахування.
При цьому основою для визначення грошової оцінки земель при всіх відомих вихідних даних повинен бути кадастровий план обмежень, обтяжень щодо використання землі. Без такого картографічного матеріалу розмір грошової оцінки землі буде мати віртуальний характер. З цього приводу Держкомземом України 04.08.1999 року затверджені тимчасові методичні вказівки по складанню кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання землі, які дозволяють отримувати достовірну графічну та аналітичну інформацію про наявність, склад, місце розташування об'єктів з особливим режимом використання земель і межі зон особливого режиму землекористування навколо таких об'єктів.
Крім цього, економічну основу визначення грошової оцінки сільськогосподарських земель повинні складати матеріали обмеженого використання земель, встановлених на основі поділу земель за технологічними групами, за критерієм крутизни схилів. Нагадаємо, що таких технологічних груп є три: перша - від 0 до 3°; друга - від 3 до 7° і третя - більше 7°.
Якщо на землях першої технологічної групи можна вирощувати без обмежень всі поширені в регіоні культури, то на землях другої категорії - переважно зернові та багаторічні трави. На землях третьої технологічної групи дозволяється вирощувати переважно багаторічні трави. Очевидно, що і грошова оцінка земель повинна бути диференційованою в бік її зменшення із збільшенням крутизни схилів.
Органи управління земельними ресурсами повинні мати на увазі, що функціональне призначення грошової оцінки знаходить своє відображення насамперед для диференційованого підходу при розрахунках ставок земельного податку, встановлення державного мита та інших зборів при здійсненні актів цивільного обігу земельних ділянок. Така оцінка є орієнтиром для встановлення орендної плати за землю. Грошова оцінка виступає як обмежувач мінімально реєстрованої ринкової ціни. Навіть нотаріальні контори не мають права завіряти договір купівлі-продажу, якщо в ньому вказується ціна, нижча рівня грошової оцінки конкретної оціночної ділянки або зони.
Однак щодо грошової оцінки земель нині існують досить гарячі дискусії. Суть цих дискусій зводиться до того, що сільськогосподарські землі мають дуже малу ціну порівняно, наприклад, із землями населених пунктів.
Проведені Інститутом економіки УААН дослідження під керівництвом академіка УААН П. Т. Саблука з усією очевидністю свідчать, що в середньому гектар ріллі в Україні повинен оцінюватися в 3540 дол. США, а не 8-10 тис. грн.
Не важко підрахувати, що земельна частка орних земель розміром 2,5-3 га при цьому складатиме 60-70 тис. грн., що більше у 5-6 разів з існуючим розміром грошової оцінки.
Безумовно, поки ринок землі в Україні офіційно ще не запроваджено, то існуюча грошова оцінка землі певною мірою може задовольняти внутрішні потреби країни. Але за офіційного визнання ринку землі, який зініціює обіг земельних ділянок, розмір грошової оцінки обов'язково повинен бути переглянутий.
Для цього є й інші підстави. Адже в основу визначення грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення покладено рентний доход, який створюється при виробництві зернових культур і визначається за даними економічної оцінки земель, проведеної у 1988 році.
Відповідно до порядку грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення в основу беруться середньорічні дані про урожайність зернових, ціни реалізації зерна та витрати на вирощування зерна за 1986-1990 роки та коефіцієнт норми рентабельності, який використовувався при проведенні економічної оцінки земель у 1988 році. Як бачимо, багато років уже пройшло. Змінилися за цей час форми власності і господарювання на землі, економіка змінила своє обличчя та ін.
Власне, результати грошової оцінки були створені не для визначення ринкової вартості землі. Поза увагою залишилися такі чинники формування вартості землі, як конкретні обставини угоди з приватизації, попит та пропозиція на земельні ділянки певної категорії в тому чи іншому регіоні, умови інвестування тощо. Тому грошова оцінка земель лише в окремих випадках може співпадати із сумою грошей, за які можна придбати право власності на земельну ділянку.
З цього погляду потреба вдосконалення грошової оцінки земель сумніву не викликає. Тільки реальна грошова оцінка земель може знайти застосування в системі управління земельними ресурсами.
6.2.3. Експертна грошова оцінка Земельних ділянок
На відміну від грошової, експертна оцінка базується на ринкових принципах і використовується для визначення ціни земельних ділянок при укладанні цивільно-правових угод.
Це дозволяє при визначенні вартості землі максимально врахувати ринкові чинники: попит та пропозицію, прибутковість землі, індивідуальні властивості земельної ділянки, економічну ситуацію, яка склалася в регіоні, населеному пункті на момент оцінки.
Зовсім було б неправильно вважати, що розмір плати за передачу землі у власність визначається тільки продавцем. Ні! Досвід свідчить, що ціна продажу земельної ділянки, скоріше, навпаки, формується покупцем, а саме: існуючим попитом на землю, її місцерозташуванням і, врешті-решт, платоспроможністю покупця. Як бачимо, вартість землі, з одного боку, в прямій мірі залежить від економічної ситуації в країні, а з другого - саме залучення землі до ринкових активів сприяє її поліпшенню. Це випливає з того, що власники землі, намагаючись максимально збільшити свої доходи, використовують землю більш ефективно, обираючи відповідну щільність забудови та рівень облаштування і благоустрою ділянки, що забезпечує додаткову вартість. Тому обов'язковою передумовою встановлення експертної оцінки земель є визначення найбільш правильного її перспективного використання, що дозволить отримати найбільший доход.
Але що ж є інформаційною базою проведення експертної оцінки земель? Такою базою насамперед є фізичні параметри земельної ділянки, тобто її розмір, конфігурація, топографія, місцерозташування та ін., які безпосередньо впливають на вартість земельної ділянки. Це означає, що при інших рівних умовах вартість землі буде найбільш високою тоді, коли розмір і конфігурація ділянки відповідатимуть цільовому призначенню. Ділянки відрізняються своїми розмірами та конфігурацією. Це вимагає внесення поправок у вартість земельної ділянки. При прямокутній формі земельної ділянки ціна її буде більшою, ніж при конфігурації неправильної форми.
Для окремих видів несільськогосподарського використання (комерційного та ін.) враховується такий параметр, як фронтальність, тобто довжина фронтальної сторони. Тому в багатьох випадках важливу роль відіграє не так розмір земельної ділянки, як довжина відкритої фронтальної сторони.
На формування ціни землі чи не найголовніший вплив має місцерозташування земельної ділянки, оскільки вигідне її розміщення дозволяє отримати більший доход. Тому при укладанні договорів купівлі-продажу навіть у межах одного кварталу ціна землі може відрізнятись у 2-3 І більше разів.
Щодо впливу розміщення ділянок на їх ціну, то важливим чинником є врахування можливості подальшого розвитку цієї ділянки.
Крім чинників, які впливають на підвищення ціни землі, є чинники, які, навпаки, частково зменшують її. До таких можна віднести, наприклад, сервітутне право, яке дозволяє частково використовувати ділянку для проходу, проїзду та ін. Тому ділянка, обтяжена сервітутом, може мати дещо меншу цінність, ніж аналогічна ділянка без обтяження.
Отже, підводячи підсумок, можна зазначити, що на ціну земельних ділянок впливає, по суті, три групи чинників:
• економічні;
• фізичні;
• юридичні.
При визначенні ціни землі враховується її синтез, що дозволяє об'єктивно оцінити ту чи іншу земельну ділянку.
Але досягнення реальної ціни землі в рамках експертної грошової оцінки можна забезпечити шляхом дотримання вимог спеціальних процедур, які відображають основні методичні підходи порівняння цін продажу аналогічних об'єктів, капіталізації земельної ренти та врахування витрат на зведення будівель і споруд на земельній ділянці.
Для того, щоб легше зрозуміти природу визначення експертної грошової оцінки землі, розглянемо коротко суть кожного з підходів. Так, у практичному посібнику "Приватизація земель несільськогосподарського призначення підприємствами України" [156] зазначено, що методичний підхід, який базується на порівнянні цін продажу, знаходить своє застосування, як правило, на вільних від забудови земельних ділянках. Цей підхід дуже добре вписується у формулу: покупець не заплатить за земельну ділянку більше, ніж йому коштуватиме інша ділянка з однаковими властивостями. Певна річ, абсолютно однакових земельних ділянок не буває, тому в кожному конкретному випадку вводяться, відповідно, коефіцієнти, збільшуючи або зменшуючи ціну ділянки.
Методичний підхід, що грунтується на капіталізації чистого доходу (земельної ренти), найчастіше використовується у випадках, коли земля надається в оренду окремо від будівель і споруд. При цьому щорічний чистий доход від оренди, який визначається як різниця між розміром орендної плати та податками на власність і експлуатаційними витратами, може бути переведений у вартість земельної ділянки шляхом капіталізації.
Як Правило, ставка капіталізації визначається переважним співвідношення між чистим доходом та цінами продажу для подібних об'єктів земельної власності. Даний методичний підхід можна застосовувати і для забудованих земельних ділянок, поєднуючи його з методичним підходом, який грунтується на врахуванні витрат на розвиток земельної власності.
Методичний підхід, який грунтується на врахуванні витрат на розвиток земельної власності, використовується при оцінці земельних ділянок, які освоєні або які передбачається освоїти відповідно до найбільш ефективного їх використання. У рамках цього підходу ціна землі визначається як залишок між очікуваною ціною продажу поліпшеної або забудованої ділянки чи капіталізованим чистим доходом від її використання з урахуванням прибутку, який планується отримати.
Таким чином, суб'єкт управління земельними ресурсами повинен пам'ятати, що вибір того чи іншого методичного підходу до визначення ціни землі зумовлюється завданням оцінювання, наявністю та рівнем достовірності вихідних даних, які є в розпорядженні для аналізу.
З огляду на недалеке минуле варто зазначити, що в перші роки земельної реформи пріоритетне місце належало методичному підходу, який грунтується на врахуванні витрат на розвиток земельної власності. Це було зумовлено тим, що згадуваний підхід був зорієнтований на приватизації цілісних майнових комплексів, оцінка для яких тоді домінувала над іншими цілями експертної оцінки.
Останнім часом знаходить широке застосування методичний підхід, який ґрунтується на капіталізації чистого доходу. Це зумовлено тим, що правом власності на землю скористалися, насамперед, ті громадяни та юридичні особи, у користуванні яких перебували земельні ділянки комерційного призначення.
Однак оцінщик повинен пам'ятати "золоте" правило, що при експертній оцінці об'єкта вибирається декілька методичних підходів до визначення ціни землі, за результатами яких він і формує відповідний звіт про ціну земельної ділянки.
Такий звіт повинен містити:
• підставу для проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки;
• мету оцінки та дату її проведення;
• опис земельної ділянки;
• план і характеристику фізичних та економічних особливостей, правовий режим, її місце
Знаходження, опис меж, цільове призначення та ін.;
• аналіз ефективності використання земельної ділянки;
• обґрунтування обраних методичних підходів;
• розрахунок оцінної вартості земельної ділянки з обраними методичними підходами;
• основні передумови проведення оцінки;
• висновок експерта щодо оцінної вартості земельної ділянки.
Після підписання його експертом та керівником відповідної юридичної фірми звіт скріплюється печаткою цієї юридичної особи і підлягає погодженню з сільською, селищною, міською радою або уповноваженим нею органом, місцевою державною адміністрацією, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, які прийняли рішення про продаж земельних ділянок, і затверджується відповідним державним органом земельних ресурсів.
Така оцінка, яка спрямована в першу чергу на досягнення реальної ціни землі, збагачуватиме маневр управління земельними ресурсами.
6.2.4. Планово-картографічне Забезпечення
Надзвичайно важливе місце в системі управління земельними ресурсами належить планово-картографічному матеріалу, який забезпечує отримання інформації про просторове положення об'єктів, їх природний і господарський стан, правовий режим земель тощо.
Для того, щоб більш-менш об'єктивно розібратися в значимості планово-картографічного забезпечення, треба зазначити, що історія виготовлення планів місцевості така ж давня, як і життя людини на Землі.
Вже в 2-1,5 тис. років до н. е. у стародавньому Єгипті існували спеціальні адміністрації, які займалися виготовленням планів з метою подальшого проектування меліоративних систем тощо. Вже тоді управління земельними ресурсами було спрямоване на впорядкування землеволодінь, нарахування податків, формування різного роду страхових фондів на випадок стихійних лих та ін. Нехай примітивні, але вже в той час на папірусах були розроблені проекти використання землі, схеми чергування культур.
Треба зазначити, що саме потреби землеробства дали поштовх для зародження в країнах Сходу астрономії, топографії (у нашому розу мінні слова), математики і послужили основою подальшого розвитку культури Європи і світу в цілому.
Велику спадщину виготовлення планів залишив нам Петро І, про що свідчить складений перший в державі атлас Росії. Вже тоді з метою підготовки кадрів для складання карт було засновано Головну межову канцелярію при сенаті, Московську губернську межову канцелярію. Ще більшого розвитку виготовлення планів і карт набуло при Катерині II, яка Указом від 12 лютого 1765 р. заснувала особливу комісію, завданням якої було скласти плани так званих дач, під якими розумілися землі одного або кількох власників, які мали єдиний суцільний масив з урахуванням історичних умов їх створення.
Можна сказати, що виготовлення планів і карт, яке проводилося в Росії, залишило цілу епоху картографування.
Нині виготовлення планово-картографічного матеріалу в Україні здійснюється з врахуванням досвіду передових країн Європи і світу в цілому.
Система управління земельними ресурсами вимагає виготовлення картографічних матеріалів двох типів - первинних і похідних. До первинних належать:
• базові кадастрові плани і карти кадастрових кварталів, зон, населених пунктів;
• кадастрові плани земельних ділянок;
• базові тематичні плани і карти (ґрунтових, геоботанічних та інших об'єктів);
• індексні кадастрові плани.
Похідні картографічні матеріали складаються на основі первинних, до яких належать кадастрові і тематичні карти (плани) адміністративних районів, стану і використання земель областей і України в цілому [211].
Виходячи із завдань управління земельними ресурсами, планово-картографічний матеріал за своїми ознаками поділяється:
• на правовий;
• природний;
• соціально-економічний;
• оцінний.
Правовий включає плани і карти, які відображають різні групи земельно-правових відносин:
• межування прав на землю;
• земельні сервітути;
• адміністративно-кадастровий поділ території;
• розвиток землекористування.
Такі плани необхідні, в першу чергу, органам виконавчої влади та місцевого самоврядування, особливо державним органам земельних ресурсів.
Природний - плани і карти, які відображають природні властивості та якість земель. Він має загальну частину, яка належить до всіх категорій земельного фонду, і спеціальну, яка належить до земель сільськогосподарського і лісового призначення.
У загальних рисах природний планово-картографічний матеріал включає такі плани і карти:
• природний комплекс;
• ґрунти;
• ґрунтові води;
• заболоченість;
• підтопленість;
• болота;
• крутизна схилів;
• яри і балки;
• еродованість та ерозійна небезпека;
• рослинність;
• природні кормові угіддя (для сільськогосподарських і лісогосподарських земель);
• бонітування ґрунтів.
Соціально-економічний - передбачає соціальний та економічний характер відомостей про землю. Цей планово-картографічний матеріал передбачає оцінку екологічного стану землі, використання земель, класів привабливості територій та ін.
Оцінний - плани і карти, які містять дані оцінки земель, що впроваджуються для розрахунку плати за землю, економічного регулювання раціонального землекористування та ін.
Планово-картографічний матеріал за своїм функціональним призначенням виражається такою схемою масштабів [211]:
• правовий -1:1000; 1:2000; 1:5000; 1:10000;
• природний-1:2000-1:10000;
• соціально-економічний -1:2000 -1:25000;
• оцінний -1:50000.
Певна річ, у кожному конкретному випадку масштаб виготовлення планово-картографічних матеріалів вимагає індивідуального підходу.
Так, згідно з "Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів", затвердженим наказом Держкомзему України від 26 серпня 1997 р. № 85, масштаби створення земельно-кадастрових карт (планів) у містах республіканського та обласного підпорядкування повинні бути не дрібніше 1:500; умістах районного підпорядкування і селищах - не дрібніше 1:1000; у селах - 1:2000.
Однак в умовах використання сучасної геодезичної вимірювальної техніки (електронні тахеометри, світлодалекоміри, станції GPS та ін.) масштаб на точність виконання робіт щодо складання земельно-кадастрових карт майже не опливає. Навпаки, дрібніший масштаб забезпечує більшу точність за рахунок зменшення кількості установок вимірювальних приладів. Головним чинником визначення масштабу земельно-кадастрових карт (планів) є детальність відображення кадастрових об'єктів і можливість відображення в плані облікової одиниці площі.
Наявний планово-картографічний матеріал (на паперових чи електронних носіях) разом з іншою земельно-кадастровою інформацією дозволить здійснювати оперативне управління земельними ресурсами. Але виготовлення доброякісного планово-картографічного матеріалу вимагає розробки такої нормативно-технічної бази, яка б враховувала всі сучасні вимоги до картографічних матеріалів, призначених для роботи в умовах ринкової економіки.
6.2.5. Геоінформаційні технології
У різні періоди часу розвиток науки і техніки характеризувався підвищеною увагою або до інтеграції, або до спеціалізації. Обидва ці напрями розвитку на практиці "переплітаються", хоча на кожному етапі розвитку прикладних наук і технологій один з них, як правило, отримує перевагу.
Так було завжди. Адже інтеграція науки і техніки бере свій відлік ще з періоду античності. Для цього досить згадати школу Піфагора, в якій вивчалися предмети від музики до астрономії. Пізніше, у середні віки, яскравим представником інтеграційного підходу можна назвати Рене Декарта. Будучи за освітою архітектором, він більш відомий як математик і філософ. Великим інтегратором був і легендарний Леонардо да Вінчі.
При інтегрованій підготовці спеціальність, за якою отримана освіта, не відіграє істотної ролі при виборі сфери діяльності. Маючи універсальну підготовку і широкий запас знань порівняно з вузькоспеціалізованим спеціалістом, випускник цієї "школи інтеграції" може без особливих зусиль змінювати рід занять, добиваючись при цьому непоганих результатів у різних сферах діяльності.
Складність отримання інтегрованої підготовки полягає в необхідності освоєння великого обсягу інформації. Однак з появою комп'ютерної техніки ламаються стереотипи технологій збору і опрацювання інформації, перестають бути проблемою складні розрахунки та велика кількість інформації. Як результат цього, наприкінці XX ст. виник новий тип інтегрованих інформаційних систем, які отримали скорочену абревіатурну назву - ГІС (геоінформаційні системи).
Аналіз місця ГІС серед інших автоматизованих систем свідчить, що комплексна автоматизована обробка інформації в ГІС не має прямих аналогів з технологією обробки в інших автоматизованих системах. У той же час ГІС поєднують у собі на різних етапах перетворення інформації "обкатані" елементи технологій інших систем (систем автоматизації проектування, експертних систем, а також автоматизованих систем для наукових досліджень або управління виробництвом). Внаслідок цього в ГІС проявляються риси, властиві іншим автоматизованим системам, чим зумовлена необхідність узагальнення досвіду і проведення аналізу цих систем для розуміння і оптимізації технологічних особливостей ГІС як автоматизованої системи.
З середини 90-х років геоінформаційні системи набули статусу серйозного стратегічного резерву в економіці тих країн, які вступили в період становлення інформаційного суспільства.
Сучасні геоінформаційні системи являють собою новий тип інтегрованих інформаційних систем, які, з одного боку, поєднують методи обробки даних багатьох автоматизованих систем (АС), що раніше існували, а з іншого - мають свою специфіку в організації і обробці даних. Саме це стало основою для створення нових автоматизованих систем управління (АСУ) на основі ГІС. Це зумовлює особливе значення ГІС як сучасного засобу організації багатьох видів виробництва.
Однак визначення ГІС як "комп'ютеризованої бази даних (БД)", "як системи управління", в якій зберігаються "просторові дані", потрібно вважати невірним або застарілим з ряду причин. По-перше, не тільки база даних (і не одна) може входити в склад ГІС, оскільки повна технологія обробки інформації в ГІС значно ширша, ніж робота з базою даних. По-друге, сучасна ГІС розрахована не просто на обробку даних, а на проведення в багатьох ситуаціях експертних оцінок. Іншими словами, ГІС повинна включати у свій склад експертну систему, а цього на рівні тільки бази даних досягнути неможливо, оскільки експертна система є більш загальною відносно БД. Нарешті, дані, які обробляє і зберігає ГІС, мають не тільки просторову, але й тимчасову характеристику, що важливо насамперед для географічних даних.
Хоча розробка ГІС почалася більше ЗО років тому (тоді це були чисто географічні інформаційні системи), їхній бурхливий розвиток і якісно нове уявлення, як вже зазначалося, склалися за останні 7-8 років завдяки прийняттю за основу цих систем ідеології і технології систем автоматизованого проектування, інтеграції всіх процесів обробки інформації на базі географічних даних. Тому на основі аналізу цілей і задач різних ГІС, що функціонують нині, більш точним буде визначення ГІС як Геоінформаційні систеМи, А не як Географічні інформаційні системи. Це зумовлено і тим, що відсоток чисто географічних даних у таких системах незначний, технології обробки даних мають мало спільного з традиційною обробкою географічних даних і, нарешті, географічні дані служать лише базою розв'язку великого числа прикладних задач, цілі яких далекі від географії. Певна річ, це не виключає існування чисто географічних інформаційних систем (абревіатура та ж - ГІС), однак надалі, про що ми не одноразово згадували, будемо розуміти під ГІС - Геоінформаційні систеМи.
Отже, ГІС - автоматизована інформаційна система, призначена для обробки просторово-Часових даних, основою інтеграції яких слуЖить географічна інформація.
Оскільки у ГІС здійснюється комплексна обробка інформації від її збору до зберігання, оновлення і уявлення, у зв'язку з цим потрібно розглянути ГІС з різних позицій.
Як системи управління ГІС призначені для забезпечення прийняття рішень щодо ефективного управління земельними ресурсами. При цьому для прийняття рішень завжди використовують картографічні дані.
На відміну від АСУ, в ГІС з'являється безліч нових технологій просторового аналізу даних. У силу цього ГІС служать могутнім засобом перетворення і синтезу різноманітних даних для вирішення задач управління. Як Автоматизовані інформаційні системи ГІС об'єднують ряд технологій або технологічних процесів відомих інформаційних систем типу автоматизованих систем наукових досліджень (АСНД), систем автоматизованого проектування (САПР), автоматизованих довідково-інформаційних систем (АДІС) та ін. Основу інтеграції технологій ГІС складають технології САПР. Оскільки технології САПР досить випробувані, це, з одного боку, забезпечило якісно більш високий рівень розвитку ГІС, з іншого - істотно спростило розв'язання проблеми обміну даними і вибору систем технічного забезпечення. Цим самим ГІС стали в один ряд з автоматизованими системами загального призначення типу САПР, АСНД, АДІС.
Як геосистеми ГІС включають технології (передусім технології збору інформації) таких систем, як географічні інформаційні системи (ГІС), системи картографічної інформації (СКІ), автоматизовані системи картографування (АСК), автоматизовані фотограмметричні системи (АФС), земельні інформаційні системи (ЗІС), автоматизовані кадастрові системи (АКС) і т. п.
Як системи, які використовують бази даних, ГІС характеризуються широким набором даних, які збираються за допомогою різних методів і технологій. При цьому потрібно підкреслити, що вони об'єднують в собі як бази даних звичайної (цифрової) інформації, так і графічні бази даних. У зв'язку з великим значенням експертних задач, які вирішуються за допомогою ГІС, зростає значення експертних систем, що входять у склад ГІС.
Як системи моделювання ГІС використовують максимальну кількість методів і процесів моделювання, які застосовуються в інших автоматизованих системах.
Як Системи отримання проектних рішень ГІС багато в чому застосовують методи автоматизованого проектування і вирішують низку спеціальних проектних задач, які в типовому автоматизованому проектуванні не зустрічаються.
Як системи представлення інформації ГІС є розвитком автоматизованих систем документного забезпечення (АСДЗ) з використанням сучасних технологій мультимедіа (технологій обробітку і представлення аудіо - і відеоінформації). Це визначає великі можливості перегляду вихідних даних ГІС порівняно зі звичайними географічними картами. Технології виводу дозволяють оперативно отримувати візуальне представлення картографічної інформації з різними навантаженнями, перейти від одного масштабу до іншого, отримувати атрибутивні дані в табличній або графічній формі.
Як Інтегровані системи ГІС являють собою приклад об'єднання різних методів і технологій в єдиний комплекс, створений при інтеграції технологій на базі технологій САПР та інтеграції даних на основі географічної інформації.
Як Прикладні системи ГІС не мають собі рівних за широтою застосування, оскільки використовуються в управлінні земельними ресурсами, на транспорті, в навігації, геології, географії, військовій справі, топографії, економіці, екології тощо. Використовуючи широкі можливості ГІС, сьогодні на їхній основі інтенсивно розвивається Тематичне картографування.
Як системи масового користування ГІС дозволяють застосовувати картографічну інформацію на рівні ділової графіки, що робить їх доступними не тільки фахівцеві, але й будь-якому користувачу.
Останнім часом більше 100 організацій і фірм розповсюджують у нашій країні зарубіжні системи для створення ГІС-технологій. При цьому базою створення ГІС служать так звані інструментальні пакети, які представляють програмно-технологічні комплекси.
Інструментальні пакети відрізняються від спеціалізованих систем можливістю налагодження системи під конкретні потреби користувачів. Налагодження системи включає в себе наявність розвинутих засобів розробки додатків і визначає структуру системи як набір спеціалізованих модулів, які підтримують ті чи інші необхідні користувачу функції. Як засоби розробки часто використовуються внутрішні мови програмування, зовнішні бібліотеки функцій, підтримка ОLE.
Більшість інструментальних геоінформаційних систем надають у розпорядження користувачу досить широкі можливості щодо обробки та аналізу даних. У тому числі можливості імпорту/експорту просторових даних і атрибутивних даних у формати, які широко використовуються; можливості імпорту даних з систем GPS, електронних теодолітів-тахеометрів та інших цифрових польових збирачів даних; можливості реалізації засобів роботи з реляційними (які ґрунтуються на теорії математичних множин і відношень) базами даних; можливості накладання карт, просторового аналізу, пошуку об'єктів за адресами і аналізу мережевих структур.
Основу процесів обробки складає цифрове моделювання. Воно дозволяє здійснювати векторно-топологічне моделювання, буферизацію об'єктів, аналіз мереж, побудову цифрових моделей місцевості і т. д.
В інструментальних системах підтримується набір моделей (цифрових уявлень) просторових даних (векторна, топологічна і нетопологічна моделі, квадродерево, растрова модель, лінійні мережі) для введення даних, їх аналізу, моделювання і уявлення.
На основі інструментальних ГІС багато фірм-виробників реалізують повний цикл робіт для картографічного виробництва, які включають: збір і обробку даних польових знімань, обробку даних дистанційного зондування (ДЗ), введення графічної і семантичної інформації, формування вихідних цифрових карт і семантичних баз даних, аналіз і інтерпретацію вихідної інформації, отримання тематичних карт, оформлення і друк картографічного матеріалу.
При реалізації системи управління земельними ресурсами можуть бути добавлені модулі, які відповідають за оперативне поновлення земельно-кадастрової інформації, ведення кадастрових карт, оформлення і друк правовстановлюючих документів, проведення аналізу земельних ділянок з метою оцінки просторового положення залежно від різних чинників і умов (наприклад, екологічних, сервітутів), а також модулі, які відповідають за економічну оцінку землі.
ГІС нового покоління відрізняє орієнтація на моделі користувача даних з урахуванням предметної області й особливостей додатків, їх інформаційні моделі даних визначаються класами об'єктів, наборами атрибутів, розширеними можливостями реалізації запитів і операцій над об'єктами порівняно з попереднім поколінням. Вони дозволяють обробляти геоінформаційні дані за розподіленою технологією, що підвищує гнучкість і продуктивність систем.
Як правило, модулі і додатки утворюють єдине середовище користувача інструментальних ГІС. До ядра підключаються тематично орієнтовані модулі, які доповнюються додатками для управління моделями даних, побудови цифрових моделей, обробки растрових зображень, виконання розрахунків, аналізу і проектування, організації інтерфейсів (набір засобів для виведення зображення на екран і маніпулювання ним, побудова меню, вікон на екрані та ін.). При цьому є можливість підключення модулів, розроблених конкретним користувачем. Це підвищує універсальність систем і ефективність при розв'язанні нетипових задач.
Зростає значення модулів для тримірного проектування, генерації планів, автоматичного документування проектів і вибору оптимальних варіантів.
Інструментальні ГІС-системи можуть включати набір модулів для формування і ведення банків земельних даних про стан житлового і нежитлового фондів, інформаційного забезпечення адміністрації міста, ведення кадастру нерухомості, аналізу, оцінки і планування міських територій, управління комунальним господарством тощо. При цьому різноманітність ГІС породжує необхідність їх аналізу і вибору для вирішення практичних задач у конкретній галузі.
Застосування геоінформаційних технологій забезпечить можливість управління земельними ресурсами на якісно новому рівні. ГІС дозволяють створювати карти безпосередньо в цифровому вигляді за координатами, отриманими внаслідок вимірювань на місцевості або при обробці матеріалів дистанційного зондування, зберігати земельно-кадастрову інформацію в електронному вигляді, що дасть змогу перейти до безпаперового документообігу і більш довершеної системи обліку земель.
Нині в Україні вже визріли сприятливі умови, які дозволяють зробити висновок, що в системі управління земельними ресурсами ГІС можуть використовуватися для розв'язання наступних задач:
• організаційне управління (в тому числі управління проектами, розробками, завданнями);
• конторська (офісна) праця (в тому числі управління проектами, розробками, завданнями);
• земельно-кадастрова інформація;
• земельно-кадастрові та інші знімання;
• обробка даних дистанційного зондування;
• ведення земельно-кадастрових карт;
• землевпорядне проектування;
• моніторинг і охорона земельних ресурсів;
• інформаційне обслуговування і використання земельної інформації;
• прогнозування використання земельних ресурсів;
• нарахування і контроль отримання та прогнозування майбутніх земельних платежів автоматизація технології підготовки і видачі земельно-правових документів;
• забезпечення основної діяльності (фінанси, бухгалтерія, канцелярія, кадри, постачання, склад, редакційно-видавнича діяльність, реклама, нормативно-технічна служба тощо);
• наукові дослідження;
• освіта та перепідготовка кадрів тощо.
У більшості випадків автоматизована система управління земельними ресурсами будується на основі локальної мережі. У системі створюються автоматизовані робочі місця (АРМ), які спеціалізуються на різних стадіях обробки інформації, наприклад:
• АРМ реєстрації замовлень;
• АРМ ведення чергової кадастрової карти;
• АРМ ведення бази власників землі і землекористувачів;
• АРМ обробки результатів кадастрових знімань тощо.
Реалізація земельно-інформаційних систем, як і інших спеціалізованих систем, може базуватися на різних технічних рішеннях. Можна почати створювати свою систему з "нуля", а можна використати готові блоки третіх фірм або вести розробку на базі однієї з універсальних чи спеціалізованих САПР.
Кожний з цих варіантів має свої переваги і недоліки:
1. Створення системи з "нуля" дозволяє повністю задовольнити всі потреби користувачів, оскільки часто продукти інших фірм не можуть забезпечити відповідність картографічним стандартам України на підготовку технічної документації. Тому сьогодні багато організацій, які мають сильну команду програмістів і достатнє фінансування, взялися за розробку ГІС з "нуля" своїми силами.
2. Створення геоінформаційної системи на основі інструментальної ГІС. У цьому ви падку система пишеться на внутрішній мові програмування, що дозволяє добавити в інструментальну ГІС функції користувача. Сюди можна віднести Мар Basik в
Марinfo чи AVENUE в Arcinfo. При цьому також використовують спеціальні бібліотеки функцій, які позволяють швидко скласти спеціалізовану ГІС з повним вмістом всіх
необхідних функцій.
3. Для створення ГІС використовують низку універсальних САПР, таких як: Microstation має свою внутрішню С-подібну і Basik-подібну мову програмування, підтримка ОLЕ, а у версії Microstation J можна складати додатки на Java; CADdy - Має свою внутрішню С-подібну мову програмування. На основі CADdy фірмою Ziegler Information, а сьогодні вже й іншими фірмами розроблено багато модулів для виконання картографічних і кадастрових функцій; AutoCAD і ГІС розширення AutoCAD МАР містить повний набір функцій для складання своєї спеціалізованої геоінформаційної системи. Причому AutoCAD і його ГІС розширення AutoCAD МАР також підтримують ОLЕ-технологію і містять повний набір картографічних функцій. Під час складання ОLЕ-додатків недоліком ОLЕ-технологій, реалізованих в AutoCAD, є спрямованість на розробку додатків з допомогою Visual Basik. Y Delphi I c ++ Builder будуть виникати труднощі з передачею масивів.
Говорячи про перспективи розвитку ринку ГІС, треба відзначити, що за останній період часу значно зросла продуктивність персональних комп'ютерів, вибуховий розвиток переживають системи, засновані на застосуванні відкритої глобальної комп'ютерної мережі Internet і великих корпоративних комп'ютерних мереж (технологія їх створення на основі стандартів отримала назву Internet). Під впливом цих чинників ринок ГІС зазнає радикальних змін. Як будь-який із секторів ринку у сфері високих технологій описується моделлю "гойдалки": поперемінне формуються фази, в яких домінують то пропозиція, то попит. Є всі підстави вважати, що з появою мережевих інформаційних технологій глобального охоплення ринок ГІС переміщається в ту довгоочікувану фазу, коли розпочинають домінувати вимоги масових користувачів.
Сьогодні контингент користувачів ПС, на думку деяких оглядачів, ділиться на три групи в пропорціях 1000:100:10.
Найбільш масову з цих груп - Групу "ГІС-глядачів" — Складають ті, хто працює у звичайних офісних середовищах і спонтанно звертається до послуг програм перегляду даних. Мови запитів для таких програм зближуються за властивостями з мовами запитів, доступних клієнтам World Wide Web в Internet.
Середній клас "користувачів-аналітиків" Складають ті, хто працює з базами даних і володіє навичками статистичного аналізу. Для них інтерфейс ГІС - тільки зручне середовище сеансів проектної або аналітичної роботи, під час якої доводиться формувати складні електронні документи і працювати з різнотипними система ми управління базами даних.
Нарешті, "жерці", Конструктори ГІС, Складають групу, до послуг якої корпоративні замовники вдаються рідко, лише тоді, коли потрібний явний огляд особливо складних сценаріїв.
Освоєння ринку ГІС-рішень, орієнтованих на вищезазначених користувачів, вимагає реалізації в ПС ще однієї ключової властивості. В операційних системах і системах управління базами даних ця властивість отримала назву Масштабованість. ГІС-рішення, яке Масштабується, Набуває властивості рости разом з розширенням інформаційної структури підприємства, залишаючись при цьому адаптивним, і дозволяє розробляти специфічні додатки для офісів, проектних відділів тощо.
6.2.6. Комп'ютеризація
Управління земельними Ресурсами
Економічні реформи, які нині здійснюються в Україні, не привели до відчутних змін на краще. Особливої уваги, вдумливого підходу до реформування потребує основний економічний потенціал - земля. Саме вдала земельна реформа дозволить нашій державі вийти на передові рубежі.
Відповідно до ситуації в країні Президент, Верховна Рада та Уряд України видали низку указів, законів, постанов, які ініціювали здійснення земельної реформи. Наприклад, Указ Президента України від 3 грудня 1999 року "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" окреслив стратегічні напрями розвитку аграрного сектора. Для їх реалізації необхідний якісно новий механізм управління земельними ресурсами. Це особливо є актуальним, коли відбуваються трансакції із земельними ділянками (продаж, купівля, обмін, дарування, здача в оренду, зміна цільового призначення тощо).
Проблеми виникають з реєстрацією трансферних операцій із землею та виготовленням відповідної документації, веденням обліку кількісного та якісного стану земель, наданням висновків та довідок про стан земельних ділянок, проведенням консультацій, оскільки державні органи управління земельними ресурсами працюють із паперовими носіями інформації (земельно-кадастрові книги, карти, звіти, реєстраційні книги тощо), які заношуються, затираються, рвуться.
Альтернативою паперовим носіям інформації є цифрові комп'ютерні носії.
Ми проаналізували "за" і "проти" таких технологій:
1. Паперові Носії. Щоб зробити якусь виписку чи внести корективи, потрібно: знайти не обхідну папку в сейфі чи шафі, відповідні дані, показати особі, яка їх вимагає, якщо потрібно зробити виписку, а якщо якась інформація змінилася, то її потрібно доповнити. Бувають випадки, коли необхідно все переписати, повністю поновити картографічний матеріал.
2. Комп'Ютерні Носії. Значно спрощується пошук потрібної інформації, необхідна її частина легко роздруковується, не виникає проблем з внесенням змін і доповнень, попередні дані архівуються.
Як Бачимо, у другому випадку прискорюється процес пошуку інформації, відповідно зростає ефективність праці, якість обслуговування споживачів.
Разом з тим комп'ютерна техніка для нас є ще дорогою. Вона вимагає фахівців відповідної кваліфікації для обслуговування.
Однак всім землевпорядним організація, органам управління земельними ресурсами потрібно переходити на доступну їм комп'ютерну техніку і програмне забезпечення, створювати бази даних землевласників, землекористувачів, орендарів землі; земельних угідь за категоріями, ґрунтовим складом тощо. Картографічний матеріал, який найбільш використовується, також потрібно перевести у цифровий вигляд.
На нашу думку, необхідні наступні технічні засоби: комп'ютер класу не нижче Pentium-ІІ CPU, 64МВ RАМ, НDD 20-40GВ, FDD 3,5", CDRW, відеоплата 16МВ RАМ, монітор - 15" SVGА, принтер матричний формату АЗ.
Програмне забезпечення: для створення баз даних: Microsoft Access для Windows, Oracle, Informix; для цифрового картографічного матеріалу: Autocad, Інвентград, Mapinfo, ArcViev, MicroStation.
Вказаний перелік не слід сприймати як еталон, адже ми орієнтувались на найдешевші і найбільш поширені у користуванні системи, доступні більшості користувачів. З часом, коли буде створена державна стандартизована земельна інформаційно-реєстраційна система, складені відповідні програми, накопичений фактичний матеріал, можна без труднощів стандартизувати.
З кожним роком комп'ютерна техніка все більше проникає у наше життя. Вже неможливо на побачити, що ці технічні засоби при вмілому їх використанні можуть не тільки виконувати обчислювальні операції, але і вирішувати життєві проблеми і приймати реальні рішення, зробити легшою вашу працю, звільнити час для творчої роботи.
Створення ефективної системи управління земельними ресурсами абсолютно неможливе без застосування сучасних інформаційних технологій, заснованих на використанні комп'ютерної техніки. Традиційна технологія збору, зберігання, обробки та розподілу інформації між споживачами довела свою цілковиту неспроможність у забезпеченні ефективного управління земельними ресурсами. Надмірна кількість важкозводимих табличних матеріалів, які недоступні для широкого кола споживачів, різна відомча належність земельно-кадастрової інформації, її дублювання, низька продуктивність праці інженерно-технічного персоналу земельно-кадастрових центрів, дороговизна наданої інформації стали серйозним гальмом на шляху ефективного управління земельними ресурсами.
Тому цілком закономірним став факт прийняття Кабінетом Міністрів України (02.12.1997 р. № 1355) Програми створення автоматизованого ведення державного земельного кадастру на базі комп'ютерної техніки. При цьому зазначається, що органом управління з реалізації цієї Програми є Державний комітет України по земельних ресурсах. Відповідно до цієї програми створено Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України та регіональні центри державного земельного кадастру в областях України, місті Києві та ін.
Реалізація програми знаменує новий якісний етап у розвитку інформатизації в системі "суб'єкт-об'єкт" управління. Створення, наприклад, системи автоматизованого ведення земельного кадастру забезпечить функціонування цивілізованого ринку землі, захист прав власників і землекористувачів, дозволить здійснювати ефективний контроль за використанням земель та їх охороною, забезпечувати збільшення надходжень до бюджету коштів від плати за землю тощо. Розвиток комп'ютерних технологій дозволить органам земельних ресурсів значно розширити спектр світобачення в системі управління земельними ресурсами.
Управління земельними ресурсами В умовах ринкової економіки
7.1. Особливості управління
Оскільки управління земельними ресурсами як один з видів управління дуже молода наука, тому дуже часто термін управління земельними ресурсами ототожнюється з терміном керівництво. Проте, дослідивши це питання, можна зробити висновок, що керівництво - це стратегія діяльності суб'єкта влади даної системи, а управління - це цілеспрямований вплив, свідома діяльність для реалізації системних цілей. Тут керівництво по суті виступає як складова управління, а саме - управління людьми, колективами, групами людей, суспільством в цілому для досягнення певної мети.
У наукових публікаціях ринкового періоду в Україні робляться спроби розкрити зміст і завдання управління земельними ресурсами. І це дуже добра ознака часу. Однак не завжди в зміст управління вкладається його стратегічна сутність, оскільки цей термін у багатьох випадках підміняється терміном регулювання.
Власне, досліджуючи проблеми управління земельними ресурсами, не раз доводиться зустрічатися з висловлюваннями, подібними до таких: "Управління земельними ресурсами в Україні здійснюється шляхом регулювання земельних відносин..." або "Управління як один з видів державного регулювання" тощо. Опублікована ціла низка наукових статей під назвою "Регулювання земельних відносин...". Навіть побачила світ монографія під назвою "Регулювання земельних відносин у містах", хоча по суті в ній йдеться про управління земельними ресурсами. Але ж таке розуміння управління є принципово невірним. І ось чому: державне регулювання земельних відносин здійснюється тільки вищим державним органом - Верховною Радою України через законодавчі акти.
Наприклад, Земельний кодекс України (2001 р.), прийнятий Верховною Радою, регламентує державну, колективну і приватну форми власності. Тобто цим кодексом регулюються форми власності на землю, їхня рівноправність між собою. Але державне управління в галузі використання і охорони земель (ст. 13-17 Земельного кодексу), яке здійснюють Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві органи державної влади, Держкомзем України, Міністерство екології і природних ресурсів та інші спеціально уповноважені на це державні органи, відповідно до їх компетенції зобов'язані забезпечити реалізацію в життя цих форм власності на землю і рівноправність між ними. Іншими словами, вказані органи зобов'язані реалізовувати в життя всі ті наміри, ідеї, заходи, які випливають із законодавчих актів України. Ось в чому полягає відмінність управління земельними ресурсами від регулювання земельних відносин. При цьому можна використати принцип: від регулювання - до управління. Проведені нами дослідження свідчать, що який би не був "добрий" Закон у галузі використання землі, його "доля" щодо реалізації в життя цілком і повністю залежить від існуючої на даний час системи управління земельними ресурсами. Іншого просто не буває. Розглядаючи проблеми управління земельними ресурсами в умовах відносин ринкового типу, не можна не зупинитись на оцінці управління при соціалістичній моделі господарювання. Аналіз тенденцій управління того часу, коли верх брав адміністративно-командний стиль роботи, засвідчив, що управління земельними ресурсами мало руйнівний характер. Через втрату господаря землі було загублено десятки мільйонів гектарів сільськогосподарських угідь. Лише за останні 25 років дореформеного періоду в Україні піддано руйнації і виведено з сільськогосподарського обігу понад 2 млн. га земель, у тому числі майже 2 млн. га ріллі. За рахунок ерозійних процесів втрати грунту склали близько 600 млн. т, у тому числі 20 млн. т гумусу. Деградація фунту, відсутність процесу його відтворення стали однією з головних загроз екологічного лиха в Україні. Внесення значних доз мінеральних добрив лише маскувало втрати природної родючості грунту. Відносно високі врожаї сільськогосподарських культур створювали ілюзію благополуччя. Водночас у грунті в постійно наростаючому порядку з року в рік зменшувалася кількість гумусу, який служить не тільки біоенергетичною основою його родючості, але й регулятором всіх ґрунтових процесів.
Екстенсивне ведення господарства за рахунок необґрунтованого розширення площі орних земель стало не тільки причиною порушення екосистеми, але й невиправданих витрат на виробництво сільськогосподарської продукції, високої її собівартості. Адже рівень розораності сільськогосподарських угідь в окремих областях України, як вже зазначалось, досягає майже 80 відсотків. Ці показники є найбільшими, принаймні в Європі і Америці, але, на жаль, тішитися немає чим. У США агропромисловий комплекс використовує територію у З рази меншу, ніж в Україні, проте проблем із забезпеченням продовольством там не існує. У той же час логіка підказує: якщо Україна має посівних площ у З рази більше, ніж США, то й продукції мала б виробляти у стільки ж разів більше. Насправді ж, у перерахунку на еквівалентну площу, Україна, володіючи найбагатшими в Європі високородючими ґрунтами, з виробництва сільськогосподарської продукції замикає список країн світу. Між тим, біокліматичний потенціал більшості регіонів України дозволяє збирати з кожного гектара зернових культур 60-70 ц, цукрових буряків 500-700 ц, картоплі 200-300 ц, овочевих культур 250-400 ц. Реальність такої врожайності підтверджується досвідом окремих передових господарств. На жаль, ці показники в Україні є у 2-3 рази нижчими через відсутність первинної вимоги послідовного підвищення родючості фунтів як основи зростання продуктивності земель. Надавши землі статусу лише економічної категорії, радянське господарювання порушило екологічну рівновагу всього ландшафту. Концепція трансформації ландшафтів і "перемоги" над природою призвела до екологічного, а значить економічного та соціального лиха. Юридичне власником землі виступав весь народ, а практично розпоряджалися нею керівники підприємств та організацій, апарат виконавчих та розпорядчих органів, які були покликані "втілювати рішення КПРС в життя". Певна річ, при такій постановці питання про систему ефективного управління земельними ресурсами і мови не могло бути. Під виглядом індустріалізації сільськогосподарського виробництва урожайність планувалася з врахуванням досягнутого рівня. Проекти землевпорядкування сільськогосподарських підприємств були свого роду виправдальним документом без господарського використання землі, вони ніколи не були впроваджені в сільськогосподарське виробництво. Але такі "проекти-картинки" були лише основою суворої відповідальності керівників господарств за їх невиконання. Керівників господарств змінювали, але кращими результати не ставали. Як Не парадоксально, але ніхто з партійних керівників конкретно не відповідав за стан земельних ресурсів і фунтового покриву зокрема. Згодом партійному керівництву, господарським органам стало зрозумілим, що проблему ефективного використання землі потрібно ставити в ранг першочергових задач. Проте десятки постанов партії і уряду позитивних результатів не дали. Запровадження підрядних форм виробництва, госпрозрахункових форм оплати праці також не забезпечили очікуваних результатів. Правда, перспективи поліпшення справ пов'язували з додатковими капіталовкладеннями, укріпленням матеріально-технічної бази сільськогосподарських підприємств, вдосконаленням форми організації та економічного стимулювання праці тощо.
Але якщо капіталовкладення у сільськогосподарське виробництво зростали у 3 рази, то темпи приросту продукції відставали від приросту засобів праці у 4-5 разів.
Виникає питання: що було істинною причиною гальмування створення ефективного землекористування? Відповідь одна. Потрібно було міняти земельні відносини, основою яких є форма власності на землю, усунути суперечності виключно державної власності на землю і розподілу виробленого продукту, створити ефективну систему управління земельними ресурсами. Точкою відліку розв'язання цих проблем став Земельний кодекс України (1992 р.), завданням якого було регулювання земельних відносин з метою створення умов для раціонального використання і охорони земель, рівноправного розвитку всіх форм власності на землю і господарювання, збереження та відтворення родючості фунтів, поліпшення природного середовища, охорона прав громадян, підприємств, установ і організацій на землю, та Земельний кодекс України 2001 року, який розвинув окремі положення попереднього кодексу.
Прийняття цих кодексів випливає з необхідності створення ефективної системи управління земельними ресурсами. Кожна їх стаття наповнена ґрунтовним змістом. Виконання цих статей є гарантом успіху в галузі землекористування. Управління земельними ресурсами при цьому стає реальною, життєздатною силою, спроможною довести правоту самої ідеї земельної реформи. Тому питанню управління земельними реурсами в країні нині надається особлива увага. Тільки через управління реалізуються функції контрольно-наглядового характеру за:
• створенням умов рівноправного розвитку всіх форм власності на землю і господарювання;
• охороною прав громадян, підприємств, установ і організацій на землю;
• розв'язанням земельних спорів;
• надходженням коштів від плати за землю та їх наступним використанням;
• проведенням земельних аукціонів, здійсненням трансакцій із земельними ділянками;
• створенням земельно-реєстраційних центрів;
• раціональною організацією території та використанням земельних ділянок власниками землі і користувачами відповідно до умов їх надання;
• поверненням самовільно зайнятих ділянок у стані, придатному для використання;
• економічним стимулюванням раціонального використання і охорони земель та відшкодуванням втрат, спричинених погіршенням якості земель суб'єктом господарювання;
• моніторингом земель, в тому числі земель, розташованих у зонах радіонуклідного забруднення, з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення і ліквідації наслідків негативних процесів;
• виконанням комплексу заходів, передбачених умовами надання земельних ділянок, нормативними документами та затвердженими документами щодо захисту земель від водної і вітрової ерозії, заростання бур'янами, чагарниками та дрібноліссям, селів, підтоплення та від інших процесів погіршення стану земель;
• вилученням або тимчасовою консервацією деградованих, малопродуктивних чи забруднених земель, подальше використання яких може призвести до негативних наслідків;
• рекультивацією порушених земель, зніманням, використанням і збереженням родючого шару ґрунту при проведенні робіт, пов'язаних із порушенням земель, а також своєчасним приведенням цих земель у стан, придатний для використання за призначенням;
• збереженням та експлуатацією протиерозійних гідротехнічних споруд та систем, захисних лісонасаджень, встановленням і збереженням межових знаків;
• наданням достовірних даних про наявність, стан і використання земельних угідь по державному земельному кадастру, а також про наявність земель запасу;
• проектуванням, розміщенням, будівництвом, реконструкцією, введенням в дію, експлуатацією та ліквідацією об'єктів, які негативно впливають на стан земель;
• своєчасним і якісним виконанням комплексу необхідних заходів щодо запобігання псування земель, їхнього забруднення виробничими та іншими відходами і стічними водами, а також при добуванні корисних копалин, виконанні будівельних, геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт.
При цьому базовою правовою основою чіткої організації управління земельними ресурсами є Конституція та закони України, постанови Верховної Ради України, Укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, накази Держкомзему України тощо.
Вже сьогодні стає очевидним, що управління в системі "земельні ресурси - людина" полягає в можливостях організувати в умовах ринкової економіки використання землі таким чином, щоб були створені умови для гармонійного співжиття Людини з Природою, що й буде переконливим доказом керованості цих відносин. Суспільство як частина природи повинне до цього ставитися не егоїстично, а з повагою до навколишнього середовища, врешті-решт, до того місця, до того "дому", де вона живе.
У цьому зв'язку, очевидно, недоцільно ділити управління земельними ресурсами на загальне, яке має територіальний характер, тобто охоплює певні території в межах адміністративно-територіальних утворень, і галузеве. •
Якщо ця умова буде досягнута, то з повною впевненістю можна сказати, що в Україні існує ефективна система управління земельними ресурсами.
7.2. Трансформація форм власності на землю
Історія розвитку суспільства свідчить, що тільки тоді відбувається становлення вільного, справжнього господаря землі, забезпечується посилена мотивація до праці, створення ринку землі та досягнення на цій основі збільшення виробництва сільськогосподарської продукції з одночасним збереженням і відтворенням родючості фунту, коли земля перебуває у приватній власності громадян або юридичних осіб. Для цього в Земельному кодексі Україні закріплено нормативно-правові засади передачі землі у приватну власність. Згідно зі статтями 6, 17, 56, 57, 67 Земельного кодексу України (1992 р.) встановлено такі розміри земельних ділянок, які передаються у власність громадянам України:
• для ведення фермерського господарства – у межах середньої частки, визначеної для не державних сільськогосподарських підприємств;
• для ведення особистого підсобного господарства, в межах населених пунктів - у розмірах, вказаних у земельно-облікових даних, або передаються безплатно у власність у розмірі не більше 0,6 га;
• для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд – не більше: у сільських населених пунктах - 0,25 га у селищах міського типу - 0,15 га, а для членів колективних сільськогосподарських підприємств і працівників радгоспів - не більше 0,25 га і в містах - 0,1 га;
• для ведення садівництва - не більше 0,12 га;
• для індивідуального дачного будівництва – не більше 0,1 га;
• для будівництва індивідуальних гаражів - 0,01 га.
Згідно з Декретом Кабінету Міністрів України "Про приватизацію земельних ділянок" від 26.12.1992 р. передача цих земель у приватну власність здійснюється безкоштовно і лише один раз (за умови одного й того ж функціонального призначення земельної ділянки), про що обов'язково місцевими радами робиться відмітка в паспорті або документі, що його замінює, та запис у Книзі реєстрації громадян, яким безкоштовно передано земельні ділянки на праві приватної власності.
У приватну власність земельні ділянки громадяни України можуть отримати на основі до говору купівлі-продажу, дарування, міни, отримання у спадщину та інших цивільно-правових угод. Розглядаючи питання передачі землі у приватну власність іноземним громадянам або особам без громадянства, Земельний кодекс України для цього контингенту громадян передбачає надання землі лише на умовах користування.
Колишнім власникам землі (їх спадкоємцям) або землекористувачам (ст. 6 Земельного кодексу України) земельні ділянки не повертаються. За їхнім бажанням можуть бути передані у власність або надані у користування інші земельні ділянки на загальних підставах.
Однак з плином часу стало очевидним, що існуюче земельне законодавство і нормативне забезпечення не відповідають умовам ринкової економіки. Тому Указом Президента України "Про приватизацію об'єктів незавершеного будівництва" від 14.10.1993 р. № 456/93 було визначено режим розширення прав приватних власників на землю. Так, право на приватизацію і власність земельних ділянок, зайнятих під об'єктами незавершеного будівництва, що приватизовуються, мають не тільки громадяни України, але й іноземні громадяни та юридичні особи, особи без громадянства. При цьому приватизація земельних ділянок повинна здійснюватися шляхом їх продажу разом з об'єктами незавершеного будівництва на аукціоні. Подібно здійснюється приватизація автозаправочних станцій, які реалізують паливно-мастильні матеріали лише населенню, включаючи земельні ділянки, зайняті автозаправочними станціями. Можна навести й інші аргументи на користь формування і функціонування права приватної власності на землю.
Так, з метою прискорення ринкових реформ в Україні, стимулювання ефективного землекористування та підприємницької діяльності, заохочення інвестицій в реалізацію програм соціально-економічного розвитку країни Президентом України 12 липня 1995 р. № 608/95 було видано Указ "Про приватизацію та оренду земельних ділянок для несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності", в якому сказано, що громадяни та юридичні особи України, у статутному фонді яких відсутня будь-яка частка майна, яка перебуває у загальнодержавній власності, мають право на приватизацію земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності.
Водночас чинний Земельний кодекс України встановлює перелік земель, які не підлягають приватизації. Відповідно до статті 4 Земельного кодексу не підлягають передачі у приватну власність:
• землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, сіно коси, парки, міські ліси, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та державної виконавчої влади;
• землі гірничодобувної промисловості, єдиної енергетичної та космічної систем, транспорту, зв'язку, оборони;
• землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
• землі лісового фонду, за винятком невеликих (до 5 га) ділянок лісів, які входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств;
• землі водного фонду, за винятком невеликих (до 3 га) ділянок, які входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств;
• землі сільськогосподарських науково-дослідних установ і навчальних закладів та їх дослідних господарств, державних сортовипробувальних станцій і сортодільниць, елітно-насінницьких та насінницьких господарств, племінних заводів, племінних конезаводів, господарств з вирощування хмелю, ефіроолійних, лікарських рослин, фруктів і винограду
Слід зазначити, що забороняється передача у приватну власність земельних ділянок на територіях зон відчуження та обов'язкового відселення, які зазнали радіоактивного забруднення внаслідок чорнобильської катастрофи.
З розвитком системи управління земельними ресурсами все очевиднішою стає необхідність переглянути правові норми передачі землі у приватну власність. Нині є підстави стверджувати, що землі рекреаційного, оздоровчого та історико-культурного призначення можуть передаватись у приватну власність. Доцільність передачі у приватну власність деградованих та малопродуктивних земель з метою заліснення сумніву не викликає.
Хід приватизаційних процесів в Україні засвідчив доцільність передачі у приватну власність земель водного і лісового фонду, земель транспорту, промисловості, зв'язку, енергетики тощо. Винятком сказаному можуть бути тільки землі оборони.
Взявши до уваги викладене, можна зробити висновок, що право власності на землю набувається у разі:
• безплатної передачі з земель державної та комунальної власності;
• придбання за цивільно-правовими угодами;
• приватизації земельних ділянок, наданих раніше у користування;
• отримання у спадщину;
• отримання в натурі належної земельної частки (паю).
• Іноземні громадяни можуть набувати право власності тільки на земельні ділянки несільськогосподарського призначення в межах населених пунктів, а також на земельні ділянки несільськогосподарського призначення, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, які належать їм на праві приватної власності у
випадках:
• приватизації шляхом викупу земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, які належать їм на праві власності;
• придбання за цивільно-правовими угодами;
• отримання у спадщину.
Отже, практичне вирішення актуальних питань власності на землю дозволить внести стабілізацію в розвиток землекористування, адаптувати до умов ринкової економіки на зразок розвинутих країн світу.
73. Управління землями сільськогосподарського призначення
Землі сільськогосподарського призначення є "золотим" фондом держави. Це вони формують продовольчу безпеку країни, дають сировину для промисловості. Тому до системи управління цими землями цілком резонно ставляться високі вимоги. Беручи до уваги сказане, всі землі сільськогосподарського призначення слід розглядати як суму площ сільськогосподарських угідь (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги) та несільськогосподарських угідь (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, які відносяться до земель лісового фонду, землі під господарськими будівлями і дворами, землі тимчасової консервації). Управляючи землями сільськогосподарського призначення, потрібно виходити з того, що згідно з чинним земельним законодавством ці землі передаються у власність та надаються для користування:
• громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, для організації товарного сільськогосподарського виробництва;
• сільськогосподарським підприємствам – для організації товарного сільськогосподарського виробництва;
• сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду, для ведення сільського господарства;
• несільськогосподарським підприємствам, установам, організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства.
Така концепція використання земель сільськогосподарського призначення відповідає державній політиці, оскільки створення різних форм господарювання на землі має за мету забезпечити розвиток економіки країни, її стабільність і безпеку. Якщо цього не буде досягнуто, то Україна, попавши у продовольчу залежність від інших країн, автоматично попаде в економічну і політичну залежність. Саме тому система управління землями сільськогосподарського призначення є складовою земельної політики в умовах здійснення аграрної реформи. Проте управління цими землями може здійснюватись тільки тоді, коли будуть встановлені землевпорядними організаціями межі земельних ділянок в натурі з наступною державною реєстрацією земельної ділянки та отриманням державного акта на право власності або користування землею. Іншими словами: щоб управляти земельними ділянками, потрібно мати сам об'єкт управління, який підтверджується наявністю державного акта.
При цьому потрібно зазначити, що державна політика управління землями сільськогосподарського призначення базується на двох групах аргументів. Перша з них пов'язана з правами власників і користувачів земельних ділянок, які можуть долучати або відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу тощо. Власники та землекористувачі мають право власності на вироблену сільськогосподарську продукцію та право на використання у встановленому порядку корисних копалин, торфу, водних об'єктів тощо над і під поверхнею земельної ділянки.
Органи управління земельними ресурсами в своїй повсякденній виробничій діяльності повинні усвідомлювати, що чинне законодавство дозволяє здійснювати відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, заподіяних вилученням, обмеженням їх прав як суб'єктів господарювання, погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого іншою стороною. У нових організаційно-правових формах господарювання механізм управління землями сільськогосподарського призначення повинен передбачати звільнення від відшкодування витрат сільськогосподарських і лісогосподарських угідь у випадках використання цих земель для будівництва закладів охорони здоров'я, культури, організації природно-заповідного фонду тощо. Крім того, власники землі і землекористувачі мають право будувати житлові будинки, виробничі та інші споруди, необхідні для використання земельної ділянки за призначенням згідно з проектами забудови.
Друга група передбачає обов'язки власників землі і землекористувачів, зміст яких полягає в наступному:
• використання землі за призначенням;
• дотримання вимог законодавства про охорону земель;
• своєчасна сплата земельного податку;
• збереження добросусідських відносин;
• своєчасна подача відповідним органам виконавчої влади даних про стан і використання земель;
• збереження геодезичних знаків, гідротехнічних споруд та ін.
Крім того, власники землі повинні з розумінням відноситись до проблеми сервітутів.
Згідно з прийнятим 3 грудня 1999 р. Указом Президента України "Про невідкладні заходи щодо реформування аграрного сектора економіки" організаційно-правова форма підприємницької діяльності на землі може передбачати створення фермерських господарств, господарських товариств, сільськогосподарських кооперативів, господарств без створення юридичної особи.
Проте, як засвідчує досвід зарубіжних країн, громадянам, які виявили бажання організувати товарне сільськогосподарське виробництво, земля надається за умови отримання ними відповідної сільськогосподарської освіти або необхідного практичного досвіду роботи в сільськогосподарському виробництві.
Зважаючи на ті негативні наслідки в землекористуванні, які залишилися в демократичному суспільстві від адміністративно-командних методів управління, нині потрібно передбачити конкретні дієві заходи з реабілітації деградованих і малопродуктивних земель.
При цьому економічно вигідною стає консервація земель, яка передбачає припинення господарського використання таких земель шляхом їх залуження або ж заліснення. У результаті цього агроландшафти зокрема, а довкілля в цілому стають більш привабливими, послаблюються суперечності в ланцюгу "людина - природа".
В умовах реформування земельних відносин, основою яких є форма власності на землю, можуть мати місце порушення права власності чи користування на землю суб'єктами господарювання. Це може призвести до всезагального невдоволення суспільства, в результаті чого може виникнути блокування процесу ринкових перетворень в аграрному секторі економіки. Отже, держава повинна забезпечити рівні умови захисту прав власності на землю. У випадку виникнення земельних спорів останні розглядаються органами місцевого самоврядування, спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, а також в судовому порядку.
Вважаємо за доцільне представити окремі варіанти розгляду земельних спорів:
• відновлення меж земельної ділянки;
• самовільне зайняття земельних ділянок;
• нехтування земельними сервітутами;
• відшкодування збитків власників та землекористувачів в результаті втрат сільськогосподарських і лісогосподарських угідь;
• відмежування земель населених пунктів;
• ведення господарської діяльності, яка створює незручності відносно інших суб'єктів господарювання;
• навмисне заподіяння збитків та ін.
У рамках системи управління земельними ресурсами сільськогосподарського призначення потрібно знайти відповідь на питання про право обмеженого користування чужими земельними ділянками, яке встановлюється для однієї або декількох осіб. У такому випадку встановлюється приватний сервітут. Якщо ж земельною ділянкою користується необмежене коло осіб, то в такому випадку встановлюється публічний сервітут.
Практичне вирішення проблеми прав обмеженого користування чужою земельною ділянкою передбачає встановлення таких земельних сервітутів:
• право проходу та проїзду на велосипеді;
• право проїзду на транспортному засобі по існуючому шляху;
• право прокладання та експлуатації трубопроводів, ліній зв'язку та інших комунікацій;
• право відведення води зі своєї земельної ділянки на чужу або через неї;
• право проводити на свою земельну ділянку воду з чужої водойми або через чужу ділянку;
• право прогону худоби;
• право сінокосіння або випасання худоби по існуючому шляху;
• право здійснювати на чужій ділянці природо охоронні заходи та ін.
Важливо зазначити, що встановлення таких сервітутів не позбавляє власника права володіти, користуватися і розпоряджатися земельною ділянкою. Водночас власник земельної ділянки або користувач мають право вимагати компенсації від зацікавлених осіб за користування сервітутом Отже, врахування вищерозглянутих особливостей управління землями сільськогосподарського призначення дозволить забезпечити високу ефективність їх використання.
7.3.1. Управління землями запасу
Земельний кодекс України передбачає надання пріоритетного права на приватизацію сільськогосподарських угідь тим, хто їх безпосередньо обробляє. Водночас не позбавляються права на приватизацію землі і всі інші громадяни. Бажаючим громадянам, виходячи із нормативів, встановлених Земельним кодексом, можуть передаватися у власність або користування земельні ділянки для створення фермерських господарств, особистих селянських господарств, садівництва, городництва, дачного і гаражного будівництва.
Механізм здійснення цього положення передбачає вилучення у сільськогосподарських підприємств до 7-10% використовуваних ними земель і включення їх до складу земель державного запасу, власне з яких і будуть виділятися ділянки для названих цілей.
Крім цього, в Указі Президента України "Про невідкладні заходи щодо реформування аграрного сектора економіки" від 3 грудня 1999 року вказується на створення поблизу населених пунктів на землях запасу громадських пасовищ.
Управління землями запасу вимагає обґрунтованого їх розміщення на території адміністративно-територіального утворення, оскільки склалася громадська думка, що ці землі переважно представлені малопродуктивними, деградованими угіддями. Але і такі думки є небезпідставними, оскільки на початковому етапі проведення земельної реформи, коли не було до кінця відпрацьовано механізм її реалізації, коли не було чіткого бачення використання земель запасу, їх дійсно відводили на не зручних для використання землях, які відрізнялися низькою родючістю. Лише згодом було виявлено вузькі місця формування земель запасу, в результаті чого прийнято рішення про розміщення їх на середніх за родючістю грунтах.
Як бачимо, проблема управління використанням земель запасу поки що існує, чим і зумовлює необхідність розв'язання завдань не тільки під кутом зору суттєвого підвищення рівня інтенсифікації виробництва, але й в контексті збереження і відтворення родючості грунту.
7.3.2. Управління землями резервного фонду
Ліквідація державної монополії земельної власності, відновлення приватної власності на землю та інші засоби виробництва зініціювали перерозподіл земель за формами власності. У результаті такого перерозподілу, з врахуванням потреб населених пунктів, сільських і селищних рад на їх території створено резервні фонди земель, розмір яких складає 15 відсотків площі всіх сільськогосподарських угідь, включаючи угіддя в межах відповідних населених пунктів. Причому ця частка визначається після виділення ділянок для земель запасу, розмір яких, як вже згадувалося, складає 7-10 відсотків земель, які використовуються сільськогосподарським підприємством. З цього видно, що землі резервного фонду займають досить значні площі на території відповідної ради. Тому ефективне управління цими землями з метою створення умов раціонального їх використання і охорони є завданням державної ваги.
Завдання управління землями резервного фонду певною мірою випливають із Земельного кодексу України та Указу Президента України від 8 серпня 1995 року № 720 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям," де вказується, що "резервний фонд використовується для передачі у приватну власність або надання у користування земельних ділянок переважно громадянам, зайнятим у соціальній сфері на селі, а також іншим особам, яких приймають у члени сільськогосподарських підприємств або які переселяються у сільську місцевість для постійного проживання".
У відповідь на згаданий Указ Держкомземом України були розроблені нормативно-методичні документи, які регламентують систему використання цих земель. Власне ці документи і є основою прийняття управлінських рішень, спрямованих на ефективне використання земель резервного фонду.
Управління землями резервного фонду, в першу чергу, повинно забезпечувати безплатну передачу їх для:
• ведення селянських (фермерських) господарств у межах земельної частки;
• ведення особистого підсобного господарства у межах граничних розмірів і за умов, визначених статтею 56 Земельного кодексу України;
Ведення колективного чи індивідуального садівництва на підставах та у розмірах, визначених статтею 57 Земельного кодексу України.
Із земель резервного фонду членам недержавних сільськогосподарських підприємств земельні ділянки можуть передаватися у розмірі суми площ середніх земельних часток (паїв).
Крім того, із земель резервного фонду громадянам, зайнятим у соціальній сфері на селі, та іншим громадянам, які переселяються у сільську місцевість для постійного проживання, земельні ділянки надаються для:
• ведення селянського (фермерського) господарства за умов, визначених у статті 52 Земельного кодексу України;
• ведення особистого підсобного господарства за умов та у розмірах, визначених статтею 56 Земельного кодексу України;
• заняття традиційними народними промислами на підприємствах та у розмірах, визначених статтею 58 Земельного кодексу України;
• городництва, сінокосіння і випасання худоби на підставах та у розмірах, визначених статтею 59 Земельного кодексу України.
Згідно з Указом Президента "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" від 03.12.1999 р. регламентується створення поблизу населених пунктів із земель резервного фонду громадських пасовищ для випасання худоби.
При проведенні перерозподілу земель резервного фонду за рішенням органу місцевого самоврядування створюється комісія, до складу якої входять депутати відповідної ради, на території якої створений цей фонд, представники землевпорядної служби та ін.
Висновки і пропозиції комісії, розглянуті і затверджені сесією відповідного органу місцевого самоврядування, є підставою для виконання комплексу вишукувальних і проектних землевпорядних робіт.
Надання у постійне користування та передача у власність громадянам земельних ділянок із земель резервного фонду здійснюється в порядку їх відведення згідно із чинним законодавством за кошти громадян, в інтересах яких оформляються правоустановлюючі документи.
Виходячи з наявності земель резервного фонду та кількості бажаючих отримати земельні ділянки, може виникнути потреба у прийнятті рішення щодо граничних розмірів передачі у власність чи користування земельних ділянок та надання пріоритетності для тих чи інших цілей. При цьому важливо враховувати, що розмір земельної частки (паю) в кадастрових гектарах новоприйнятих членів господарства не може бути іншим, ніж у членів цього господарства, які набули це право в процесі паювання земель колективної власності.
У разі потреби, за ініціативою органу місцевого самоврядування, може здійснюватись обмін земельних ділянок резервного фонду на земельні ділянки інших форм власності і господарського використання з тим, щоб створити максимально сприятливі територіальні умови використання цих ділянок у майбутньому за визначеним цільовим призначенням.
За обставин, коли площі резервного фонду перевищують поточну потребу у земельних ділянках громадян, які мають на це право, нерозподілені площі цього фонду можуть бути передані органами місцевого самоврядування на конкурентних засадах у користування господарюючим структурам за їх клопотанням.
Викладена нами загальна концепція управління землями резервного фонду є тією істотною віхою, яка спрямована на реалізацію ідеї земельної реформи, розвиток моделі ринкового господарства в Україні.
7.3.3. Управління меліорованими Землями
Меліоровані землі України завжди були її неоціненним багатством. Досягнення стійкого росту сільськогосподарського виробництва забезпечувалося завдяки регулюванню водно-повітряного режиму використовуваних у сільському господарстві земель. При цьому варто зазначити, що всі меліоровані землі України представлені зрошуваними та осушуваними землями, які мають свою виражену географію поширення. Так, у степовому гідромеліоративному комплексі України меліоровані землі представлені переважно зрошуваними землями, а в Поліському - осушуваними землями.
Меліорація, виступаючи як один з головних напрямів інтенсифікації аграрного виробництва, внесла вагомі зміни в економіку господарств, їх спеціалізацію, склад угідь, структуру посівних площ та ін. Підвищилася культур а землеробства, зросла врожайність сільськогосподарських культур, створилися соціальні умови на селі та ін.
Проте, незважаючи на позитивні наслідки меліорації земель, у суспільстві існує думка про її згубність для навколишнього середовища. Ми не ставимо за мету давати глибокий аналіз негативних наслідків меліорації земель, оскільки вони відомі всім - від простого селянина до урядовця, але вважаємо за необхідне зазначити те, що найбільш турбує суспільство.
Задамося запитанням: чому в Україні є багато переосушених земель, продуктивність яких нижча, ніж була до осушення? Чому понизився рівень води в колодязях? Чому на осушених землях відбуваються дефляційні процеси, яких до осушення не було? 1, нарешті, чому відбулося засолення фунтів на зрошуваних землях? Причин тут декілька.
По-перше, допущені серйозні помилки при проектуванні і будівництві осушувальних систем.
По-друге, неправильна експлуатація меліорованих земель.
По-третє, незнання законів живої природи. По-четверте, відсутність науково-методичного забезпечення системи управління меліорованими землями тощо.
Проста деталь. Загальновідомо, що виконання будь-яких дій з так званим "запасом" не завжди ставало для людини благом. Наприклад, засолення земель на півдні України здебільшого відбувалося через невпорядковане, вірніше, через передозоване зрошення. Надмірна кількість води, яка не встигала засвоюватись рослинами, шляхом фільтрації проникала до горизонту залягання солей, у результаті чого останні, розчинившись у воді, по капілярах піднімалися у верхні шари горизонту, спричиняючи засолення ґрунту. Але забезпечивши норму зрошення на рівні засвоєння рослиною, сольовий пласт залишився б незадіяним у процесах засолення.
З викладеного можна зробити попередній висновок: природу губить не меліорація як така, а неправильне проектування і будівництво меліоративних систем, відсутність науково обґрунтованої організації використання меліорованих земель.
Досвід господарської діяльності на цих землях свідчить, що на вершині піраміди раціонального використання і охорони меліорованих земель повинно стояти управління. Але управління цими землями слід починати здійснювати вже з кабінетів проектних організацій, які займаються розробкою проектно-кошторисної документації будівництва меліоративних систем, оскільки вже тут закладається "доля" меліорованих земель. Для цього залучаються незалежні експерти, які, маючи великий досвід роботи в цій галузі, дають об'єктивну оцінку проекту. При цьому повинен даватися прогнозний аналіз змін, які можуть відбутися в природному середовищі в результаті меліорації.
Досвід свідчить, що лише організаційними заходами забезпечити ефективне використання меліорованих земель неможливо. Тільки системний підхід зміцнить позиції меліорації, поставить її в ранг першочергових задач підвищення продуктивності земель.
Ефективна система управління меліорованими землями повинна опиратися на знання особливостей цих земель, оскільки вони в економічний обіг залучені, можна сказати, штучно. Тут, на відміну від богарних земель, існують відмінності у фунтових процесах (темпи мінералізації органічної речовини, фільтраційний режим, засвоюваність рослинами поживних речовин, процеси ґрунтоутворення тощо).
Наприклад, органогенні фунти (торфовища), які відрізняються високою потенційною родючістю, містять 80-90 відсотків органічної речовини, але маючи високий ступінь її розкладу через неправильне їх використання, можуть перетворитися у простір з незворотними, згубними для довкілля процесами. Потрібно зазначити, що осушені органогенні фунти, завдяки поліпшенню водно-повітряного режиму, мають властивість прискореного процесу мінералізації органічної речовини, тому управління цими органогенними фунтами повинно передбачати диференційоване їх використання залежно від шару торфу. Якщо на фунтах з торфовим шаром 1,5 і більше метрів можна допустити вирощування зернових культур, багаторічних трав, то фунти до 0,7 м доцільно буде використовувати в системі кормових угідь. Однак структура посівних площ на органогенних фунтах буде залежати не стільки від шару торфу, скільки від його окультурення [42].
Так, на слабоокультурених торфовищах (ступінь розкладення торфу до 20%) питома вага зернових культур повинна складати 35-40%, просапних 30-35 і багаторічних трав - 30-35%.
На середньоокультурених торфовищах (ступінь розкладення торфу 20-35%) питома вага зернових культур повинна складати 25-35%, просапних -15-20 і багаторічних трав - 45-55%.
На добре окультурених торфовищах (ступінь розкладення торфу 35-50%) питома вага зернових культур повинна складати 25-30%, просапних - 10-20 і багаторічних трав - 55-60%.
З наведених даних неважко зауважити, що в міру окультурення торфовищ у структурі посівних площ зменшується посів зернових і просапних культур, а збільшується посів багаторічних трав. Тому система управління цими землями повинна передбачати динамічність, тобто можливість зменшення чи збільшення посівних площ одних культур за рахунок інших без корінної ломки сівозмін.
При цьому треба зазначити, що протягом вегетаційного періоду різні сільськогосподарські культури, навіть сорти, вимагають індивідуальних ґрунтових властивостей, які відповідають тільки їх фізіологічним та екологічним вимогам. Але оптимальні умови для росту рослин у різні фази їх росту і розвитку створюються не тільки за рахунок осушення, але й здійснення цілого комплексу агротехнічних, агромеліоративних та інших заходів. Осушна меліорація є тільки основою для здійснення інших видів меліорацій (хімічної, культуртехнічної та ін.). Але нині серед спеціалістів аграрного виробництва існує думка про недоцільність диференційованого комплексу агротехнічних і агромеліоративних заходів на осушених і богарних землях через те, що після проведення осушення відмінності цих земель між собою усуваються. Проте така думка невірна.
Насамперед, потрібно виходити з того, чому ці землі були перезволоженими. Перезволоженими вони бувають в основному за рахунок великої щільності, малої пористості та аерації, низької водопроникності. Тому навіть після осушення гончарним дренажем на цих землях, як правило, не забезпечується оптимальний водно-повітряний режим для нормального розвитку сільськогосподарських культур. У результаті на осушених землях урожай сільськогосподарських культур у багатьох випадках буває значно нижче, ніж на богарних. Але в часи тоталітарно-командної економіки в звітних документах урожайність культур на осушених землях свідомо завищувалася у 1,5-2 рази. Така була вказівка "згори".
Тому потрібно визнати, що раціональне використання осушених земель повинно базуватися на всебічному врахуванні їх якості і відмінних властивостей від богарних земель, що дозволить повніше використати потенційні можливості землі як основного засобу виробництва в аграрному секторі.
Поруч з цим потрібно зазначити, що створення і функціонування засобів виробництва, нерозривно зв'язаних із землею, відрізняються своєю довговічністю. Наприклад, на роботи, пов'язані з обробкою ґрунту, посівом і доглядом за однорічними сільськогосподарськими культурами, матеріальні затрати концентруються на земельних площах протягом одного року або одного виробничого циклу і зразу переносять свою вартість на вироблену продукцію, а витрати на внесення добрив, хімічні меліорації, посів багаторічних трав фіксуються в землі протягом декількох років і переносять свою вартість не зразу, а частинами. Матеріальні витрати на здійснення осушувальної меліорації амортизуються протягом ще довшого періоду. При цьому амортизаційні відрахування переносяться на продукцію рослинництва, отриману на осушених землях. Це означає, що собівартість продукції на осушених землях буде значно вищою, ніж на богарних землях, що особливо важливо в умовах ринкової економіки.
Загальновідомо, що умови нормального росту і розвитку рослин забезпечуються певним запасом вологи в грунті. Одні рослини більш вимогливі до вологості грунту, інші менше. Тому з метою раціонального використання осушених земель повинен бути тісний зв'язок між розробкою проектів меліорації земель і проектів землевпорядкування, в яких би знайшли відображення такі питання, як спосіб і режим осушення, строки зволоження, узгоджене розміщення меж проектних ділянок з елементами осушувальної мережі.
Нині органи управління використанням і охороною земель повинні знати, що зміст питань використання та організації її території на меліорованих землях більш глибокий і має свої особливості на відміну від питань, які розглядаються на богарних землях. Кожна складова частина проекту землевпорядкування повинна передбачати, з одного боку, найбільш ефективне використання землі, а з іншого боку - враховувати кількість і якість виробленої продукції, затрати праці і засобів на її виробництво.
Так, з метою підвищення продуктивності меліорованих земель, скорочення строків окупності витрат на осушених орних землях доцільно, з урахуванням ґрунтового покриву, розміщати більш прибуткові і суспільне необхідні культури, які б за своїми біологічними властивостями забезпечували більшу прибавку врожаю культур порівняно з розміщенням їх на богарних землях. При цьому треба враховувати той факт, що меліоровані землі є частиною загального земельного фонду аграрного формування, тому склад угідь, типи, кількість і розміри сівозмін на меліорованих і богарних землях повинні бути взаємопов'язані.
Однією з найбільш важливих проблем, які вирішуються на меліорованих землях, є встановлення складу і співвідношення угідь. Головним критерієм при цьому повинна бути умова, яка б забезпечувала отримання продукції високої якості при мінімальній її собівартості, збереження і відтворення родючості грунту. Проведені нами дослідження свідчать, що на однакових за родючістю грунтах вартість продукції з рільництва в 4-6 разів вища, ніж із природних кормових угідь. Досліджено, що з осушеної ріллі, яка відрізняється низькою родючістю, вартість валової продукції рівна або приблизно рівна вартості валової продукції, отриманої з природних пасовищ, розміщених на родючих ґрунтах. Винятком є багаторічні культурні пасовища, які забезпечують вихід кормових одиниць з гектара значно більший, ніж із ріллі.
Тому при розробці проектів організації території на меліорованих землях спеціалісти проектних організацій завжди намагалися осушені землі трансформувати в ріллю. Але не завжди природні кормові угіддя, які трансформувалися в ріллю, в силу ґрунтових, гідрологічних, рельєфних та інших умов забезпечували збільшення виходу продукції, а навпаки, цінні меліоровані землі було перетворено в низькопродуктивні орні землі. Тому здійсненню такої трансформації повинно передувати детальне вивчення кожної ділянки землі. Без цього трансформація втрачає будь-який зміст.
Управління меліорованими землями повинно передбачати докорінне вдосконалення осушних систем. Уже сьогодні недостатньо лише відводити надлишок води з полів, створивши при цьому хаотичну мережу відкритих каналів, як це показано в додатку А. Таке розміщення каналів ускладнює територіальні умови господарювання на землі. Створення технічно досконаліших систем з двостороннім регулюванням рівня ґрунтових вод дозволяє створювати в грунті більш сприятливий водно-повітряний і тепловий режими. Особливо великими перевагами виділяється закритий гончарний дренаж, який застосовується в основному на мінеральних ґрунтах. Це дозволяє збільшити площі окремо оброблюваних ділянок, скоротити на 15-20% площу, зайняту каналами і смугами відводу, суттєво продовжити вегетаційний період, тому що на дренованих полях обробіток і посів культур вдається здійснювати на 10-15 днів раніше, ніж на полях з відкритою мережею каналів, зменшити експлуатаційні витрати та ін.
Ще більш вищі до управління меліорованими землями ставляться в умовах ринкової економіки, коли відбувається процес формування аграрних підприємств ринкового типу. При цьому розподіл осушених земель необхідно здійснювати з врахуванням осушної мережі. Забезпечити гарантоване утримання осушної мережі в робочому стані можна за умови, коли вона у своїй цілісності буде знаходитися в межах одного агроформування. Крім того, при цьому буде обмежено зону впливу на суміжні агроформування. Чому це так важливо? Щоб дати відповідь на це питання, розглянемо приклад розміщення полів кормової 6-пільної сівозміни, розміщеної на землях із двостороннім регулюванням водно-повітряного режиму в колишньому КСП "Прогрес" Кам'янко-Буського району Львівської області (додаток Б).
При цьому склад культур і схема чергування їх у сівозміні наступна:
1. Конюшина.
2. Озимі зернові.
3. Коренеплоди.
4. Кукурудза на силос.
5. Однорічні трави.
6. Озимі зернові з підсівом конюшини.
Вивчаючи проект розміщення полів, не можна не зауважити його недоліків. Так, наприклад, при потребі зволоження поля 1 на каналі 2-ГД закривається шлюз і вода, яка поступатиме з верхів'я по колектору ГДу-2, буде транспортуватися до колекторів нижчого порядку Ду-2-3, Ду-2-4, Ду-2-5, Ду-2-6, які знаходяться в межах поля 1, а пізніше вода, яка поступила у зволожувальні дрени, повинна рівномірно зволожити згадане поле по всій його площі. Але вода, яка поступила в колектори Ду-2-3, Ду-2-4, Ду-2-5, Ду-2-6, буде зволожувати і значну частину 2 і 5 полів. Аналогічно, при необхідності зволоження поля 3 будуть зволожуватися поля 4 і 6, які в цей період не потрібно зволожувати, оскільки кожна культура для свого нормального розвитку вимагає диференційованої норми зволоження. Недооцінка цієї вимоги призводить до знецінення самої Ідеї двостороннього регулювання вологості грунту і може призвести до суперечки з суміжними землекористувачами чи власниками землі. Ця суперечка може ініціюватися як одним, так і іншим суб'єктом господарювання. Перший з них може висловити невдоволення непрогнозованим зволоженням частини його землекористування, спричиненим діями другого. Другий може виставити рахунок на оплату першому за регулювання водно-повітряного режиму його земельної ділянки, оскільки в умовах ринкової економіки за воду потрібно буде платити. Таких прикладів можна навести чимало, але суть не в прикладах, а в тому, що вони існують, і їх треба вирішувати шляхом прийняття правильних управлінських рішень.
Отже, поля на меліорованих землях слід розміщати в повній узгодженості з меліоративною мережею, параметрами дощувальних машин, установок та іншими елементами інженерної інфраструктури. Ігнорування цієї умови призведе до неефективного використання землі, земельних спорів, психологічної напруги та інших неприємних наслідків. Але виважені розумні дії органів управління земельними ресурсами повинні зробити все, щоб навести на землі порядок.
Окремої уваги заслуговує проблема встановлення складу угідь на меліорованих землях. При цьому детальніше зупинимося лише на такому чиннику, як норма осушення конкретної ділянки землі. Цей чинник важливий тому, що в міру інтенсифікації аграрного виробництва приватного агроформування може виникнути необхідність трансформації частини кормових угідь у ріллю. Але невідповідність виду угіддя і норми осушення може стати причиною непродуктивного використання землі. Як приклад, який розкриває особливості встановлення складу угідь залежно від норми осушення, названо колишнє КСП "Авангард" Кам'янко-Буського району, що на Львівщині (додаток В), де спеціалістами інституту "Львівдіпроводгосп" був розроблений проект меліорації ділянки сіножаті площею 143,2 га, яка знаходилася на північ від села Полоничне. Згадувану ділянку, представлену в основному луковоболотними ґрунтами, які відрізнялися високою родючістю, передбачалося використовувати в системі сінокосозміни. Але через декілька років на цю ділянку було розроблено проект землевпорядкування, який передбачав трансформацію цих сіножатей в ріллю з вирощуванням цукрових буряків, коренеплодів, картоплі, овочів, озимої пшениці і кукурудзи. Проектне рішення розглянуте і затверджене обласною радою, а відтак перенесено в натуру. Однак розроблений проект не був освоєний. Головною причиною стало те, що розрахунок норми осушення згадуваної ділянки було проведено для створення на ній культурних сіножатей, норма осушення яких значно вища, ніж для згадуваних польових культур. Так, за спостереженнями Львівської гідромеліоративної експедиції протягом 5 років, норма осушення на середину вегетаційного періоду тут складала 45-50 см. Певна річ, якщо така норма сприятлива для лучної рослинності, то для польових культур вона була несприятливою. Культури з року в рік відчували перезволоження кореневої системи, затруднювалося використання сільськогосподарської техніки на полях сівозміни тощо.
У зв'язку з цим було проведено коригування складу угідь і сівозмін (додаток Д), яким повторно передбачене залуження згадуваних орних земель і створення культурних сіножатей. Як бачимо, багато часу було згаяно, щоб встановити істину, яка знаходилася, по суті, зверху.
Ефективне управління меліорованими землями є визначальним при встановленні складу угідь на торфовищах. Проведені нами дослідження на Львівщині засвідчили, що питання використання цих ґрунтів слід вирішувати диференційовано за природноекономічними зонами області.
Так, в умовах Лісостепової і Передкарпатської зон мілкі і середньозаліжні торфовища слід використовувати як кормові угіддя для забезпечення худоби зеленими і грубими кормами. Доцільність використання торфовищ як кормові угіддя підтверджується матеріалами економічної оцінки землі, які свідчать, що бал по урожайності зернових культур на торфовищах у цих зонах у середньому в 1,5 раза нижчий порівняно з прилягаючими мінеральними грунтами. Недоцільність використання цих земель як орних пояснюється ще й тим, що в цих зонах вони, як правило, розміщені дрібними, неправильної форми контурами на понижених елементах рельєфу, на яких затруднено використання сільськогосподарської техніки.
Що стосується Поліської зони, то тут, навпаки, бал урожайності зернових культур залежно від земельно-оціночного району на торфовищах у середньому в 1,5-2 рази вищий порівняно з прилеглими мінеральними ґрунтами. Тому певну частину торфовищ можна використовувати як орні землі. Але при цьому треба мати на увазі, що можливість трансформації торфовищ у ріллю обмежена. Це пояснюється, головним чином, властивістю мінералізації органічної речовини торфу і прискореного його "спрацювання", що суперечить принципу раціонального використання та охорони земель.
Треба сказати, що найбільші втрати (4,5-8,3 т/га) органічної речовини торфу щорічно спостерігаються під просапними культурами, найменші (1,8-2,4 т/га) - під багаторічними травами і пасовищами і проміжне місце (2,0-2,7 т/га) займають зернові культури. Одним з кращих варіантів використання мілких і середньозаліжних торфовищ буде той, який забезпечує рівновагу між мінералізацією органічної речовини торфу і поповненням певної його частини за рахунок кореневих решток. Що стосується глибокозаліжних торфовищ, то їх можна використовувати як орні землі за умови забезпечення балансу органічної речовини.
Як бачимо, навіть короткий огляд проблем використання меліорованих земель повинен націлювати органи управління земельними ресурсами на прийняття таких управлінських рішень, при яких система використання цих земель буде узгоджена з параметрами, зумовленими проведенням меліорації.